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余淼杰:开放经济试验区:构建全面开放新格局的重头戏

党的十九大报告指出,要“推动形成全面开放新格局”。建设开放经济新体制的试点地区,应该说是其中的一个重头戏。那么具体什么是“开放经济试验区”呢?2015年,党中央、国务院印发《关于构建开放型经济新体制的若干意见》,为我国新时期开放型经济的建设做出了顶层规划。2016年5月,商务部、发改委全面启动试点工作,要求全国12个试点地区按照《构建开放型经济新体制综合试点试验方案》的总体要求,因地制宜、科学缜密地制定好试点方案。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第35次会议中指出:“抓好试点,对改革全局意义重大。”国务院汪洋副总理对开放经济试点也是高度重视,多次对开放经济试点工作的展开进行部署。

受商务部、发改委委托,北京大学国家发展研究院有幸作为第三方独立评估机构,对12个开放经济试验区的试点工作进行评估,也让我们有机会近距离见证这一历史性的改革。

一、谁是开放经济试点地区

首先,我们来看一下12个试点城市的具体构成。我们可以将12个试点分为三类来看。第一类是我国东中西部的省会城市,分别为东部山东省的济南市;中部江西省的南昌市;西部陕西省西安市的西咸新区。第二类是作为我国传统上开放重点区域的东部沿海沿边的城市,包括北部的辽宁省大连市的金浦新区;南部的福建省漳州市和广西省防城港市。其中,防城港和越南的经济特区只有一河之隔,开放防城港是根据沿边的经验。第三类是位于我国五大城市群中的城市,包括京津冀城市群中的河北省唐山市;长三角城市群中的上海市浦东新区和江苏省苏州工业园区;珠三角城市群中的广东省东莞市;长江中游城市群中的湖北省武汉城市圈;成渝城市群中的重庆市两江新区。

二、开放经济试验区是全面开放新格局的重要推手

我国过去40年的开放进程分为三波。1978年到1992年是我国开放进程的第一波。这一波的特征是“广度开放”。具体来说,是指我国的开放经历了“由点到线,由线到面”的扩张。在这一阶段,国家设立了几类不同的经济区,例如经济特区,经济技术开发区,以及保税区,这是由点到线再到面的推广。具体来看,在1980年5月,国家设立了四个经济特区,这是“点”。1984年国家设立沿海港口城市,北从大连开始,南到广西,共14个港口城市。1984年到1985年国家设立了国家级经济开发区。1985年到1988年开放了海南岛,后来又开放了北部口岸,然后在1991年设立了保税区。这是从线上的扩张。我们可以看到在1992年初经济开放有“从线到面”非常明显的扩张,这时的开放已不仅仅限于东部的沿海地区,而是扩展到中部的很多省会城市。下表简述了中国各类经济开发区的建立经过。以下几幅图则直观地展示了各类经济开发区的建立过程和地理分布。

第二波开放从1992年开始到2013年为止,可以概括为“深度开放”。这主要包括两方面内容,第一方面是设立了国家级的出口加工区。2000年时,虽然我们都知道中国迟早会加入WTO,但没有人确定中国加入WTO的确切时间点。当年4月中国设立了国家级的出口加工区。出口加工区有以下几个特征:第一,面积较小,一般不会超过3平方公里;第二,享有原来开发区的所有权利。第三,“境内关外”,即在中国境内,但在海关之外,卖到出口加工区的产品会算作出口;第四,强调“一线开放、二线管住”。

第二方面,即2013年开始的自贸试验区改革。上海自贸区在很多方面先行先试。所谓负面清单,“法无禁止即可为”。除此以外还有金融创新,以及转变政府的职能,实现事中事后的监管。在上海试点后,2015年新增了广州、天津、福建自贸区,并拓宽上海自贸区。2016年新增辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西自贸区,这也是一个“点线面”的逐步推进。

开放的第三波有两个重点:一个是自由贸易试验区的进一步推进、重点做好自由贸易港的工作。另外一个就是开放经济试验区。它与自由贸易试验区有相同点也有不同点。相同的地方是自由贸易区的政策全部适用于开放经济试验区。而不同之处在于,自由贸易区强调“由外到内”的改革,开放经济试验区更强调内外联动,也就是“由内到外”。如果说过去的开放是以对外开放推动对内改革的话,那么在目前的全面开放格局中很难明确区分开放和改革,更加强调的是“在开放中改革,在改革中开放”。与自贸区相比,开放经济试验区的体量更大。自贸试验区强调在一个大城市的某一地区先行试点,一片成熟后再考虑扩大规模发展另一片,而开放经济试验区的手笔更大,力度更猛。

三、新体制、新战略

新体制,新战略的目标是“四个新”,首先是建立市场配置资源新机制,强调市场配置资源的决定性作用。同时也强调要形成经济运行管理的新模式,所以强调的是市场“看不见的手”和政府“看得见的手”都要有,而目标是要形成全方位的开放新格局,从而使产品在国际合作竞争中形成新的核心竞争力。

那么具体应该怎么做呢?答案是重在以下“六个探索”。

第一点是探索形成开放经济运行管理的新模式。主要强调要加快推进“简政放权”;简化审批流程、做好“一站式”服务;实行“清单化管理”。

第二点是探索园区协同开放的新机制。主要有两个方面,一是内涵,二是外延。内涵主要强调经济特区、经济三角洲、经济开发区、高新区、保税区、出口加工区、自贸区和开放经济区应协同发展。外延则注重发展好开放经济区所在的五大城市群,促进区域经济协调发展。如下图所示,灯光越明亮,代表那个地方的经济联系得越紧密。大家可以看到珠三角的发展比较平衡,长三角总体也很均衡,但安徽相对来讲差一点。再来看“京津冀”地区,会发现北京跟天津之间明显灯光暗下来,北三线有待继续发展。而长江中游地区除了武汉、长沙和南昌这三个省会城市以外,其他地区都没有什么灯光。如果我们再看看成渝,更加明显,成都和重庆之间也没有太多灯光。中日韩的对比显示出长三角、珠三角、京津冀核心区的发展程度与日韩不分仲伯,但长江中游、成渝城市群的发展程度则有待加强。因而开放试点也有推进各个地区经济协调发展的内涵。

第三点是探索国际投资合作的新方式。合作投资既要强调“引进来”,也要强调“走出去”。2016年中国的对外投资已经达到4500亿美元,超过外商对华的投资,占全球9.9%,位列全球第二位。

现在强调企业“走出去”,而“走出去”其实有几种不同的方式。以对非洲的投资为例,基本上还是按原有的方式,比如中石油在苏丹投资是为了开发当地的自然资源;中信、中铁建在阿尔及利亚修建了一条公路,这是基础设施对外投资。中国现在已经过了刘易斯拐点,就国际比较而言,劳动力成本不再低廉,所以我们应该把劳动密集型产品转移到成本更低的地方去。另外,中国企业在“走出去”时,既要继续进行绿地投资,也要学会进行并购投资;既要做足水平投资,也要加强垂直投资,多在境外设立研发等服务中心。

第四点是探索质量效益导向型外贸促进的新体系。在贸易全球化的今天,中国是当仁不让的世界工厂。中国已经是全球最大的贸易国,贸易总额达到3.6万亿美元,出口为2.1万亿美元。加工贸易曾占我国出口的半壁江山,即1万亿美元左右,这相当于印度尼西亚的GDP。加工贸易的好处是可以增加就业,但是附加值非常低,目前提升出口产品的附加值已经迫在眉睫。

那么怎样才能提升产品的附加值呢?这里必须提到“双创”。我认为“万众创新”需要把握两个方面,一是工序的改进,二是产品的创新。如果是最终产品的创新,可能主要还得依赖于高校或其他大型的科研机构。当然,如果是工序创新的话,那么重点则应该是靠大众来创新。 我们最近的研究来看,从2000年到2012年,我国出口产品的质量水平差不多提升了36%,可以看到,产品质量的提升确实比较显著。

第五点是探索金融服务开放型经济的新举措。在这里我想和大家分享一些我国服务贸易的情况。在2000年,也就是在中国加入WTO的前夕,我国的服务贸易刚刚起步。到2006年,情况已经出现很大变化,这时中国已经是全球第二大的服务贸易国,总额达到了6000多亿美元。

不过仔细看我国服务贸易的结构可以发现,运输、旅游、建筑等传统产业占据了主导地位,而金融服务业的占比还非常低。如下图所示,中国对美国的金融服务出口只有0.8%,进口只有0.2%。中国的贸易长期处于顺差的状态,但是如果看中美之间的服务贸易,我们有长期的逆差。

最后一点是探索形成全方位开放新格局。WTO的多哈回合谈判,从1999年开始,原本的目标是在10年之内完成,但我们现在知道现在已经过了近20年,还没有完成。主要的问题是这一回合的谈判触及到了各国的核心利益,例如发达国家不愿放开农产品补贴,而发展中国家不愿开放国内的服务业。也正是出于对多边贸易体制的失望,现在很多国家都转为双边贸易区的谈判。中国在2010年与东盟十国成立了东盟“10+1”自贸区,这对于我国的开放具有非常重要的意义。某种意义上,它是我国经济开放的后花园。我们与东盟自贸区相互间关税的减免,对我国的经济发展十分重要。接下来我们准备做“10+6”自贸区,包括东盟十国、中日韩,以及新西兰、澳大利亚和印度。目前我理解国家的一个战略是把它升级为“区域经济合作伙伴”。

其实,全方位开放方面,目前可能更要强调“对外改革”。对外改革不是不要开放,而是在开放中要有所改革并且在行业、地区、对象各方面都要有所改革。举例来说,我们的对外贸易原先注重的主要是美国和欧盟,而现在欧盟地区的经济比较疲软。现在“金砖五国”的经济发展态势比较好,启动“金砖五国”的自贸区已经迫在眉睫。另一个非常重要的方面是“一带一路”。“一带一路”涉及68个国家,我们生产的很多产品正是这些国际迫切需要的。“一带一路”的建设是我国未来开放的一个重点。

总之,开放经济试验区是我国全面开放新格局的重头戏,目标是通过“四新”、“六探索”,形成可复制可推广的经验,逐步向全国推广,力争形成全方位高层次的开放。在全球化的今天,中国开放的大门不会关闭,只会越开越大。(作者:北京大学国家发展研究院副院长 余淼杰教授)

本文来源:人民日报海外网