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姚洋:新周期要严防地方债务再次上升

今年将是我国和世界经济新的增长周期的起点。在中国经济复苏的带动下,全球经济进入复苏通道,国际货币基金组织将今年全球经济增长率的预期由3.4%调高到3.7%。在人工智能的推动下,这轮新周期有望让世界经济重现上世纪九十年代的繁荣景象。

从根本上转变绩效观

然而,新周期也往往是地方政府债务累积的时期。在1992-1997年和2003-2012年两个经济扩张期,地方债务都迅猛增长,致使中央政府不得不采取特别措施来加以应对。1992年-1997年间的增长之后,中央政府采取了强硬措施,关停了大部分地方金融机构,清理了地方金融乱象。但是在2003年-2012年长达十年的扩张期内,地方政府大搞土地开发,债务扩张加剧,至2013年,政府负有直接责任的商业性债务达到11万亿元之巨。中央政府通过修改《预算法》,允许地方政府筹措自借自还的地方性国债,并用此类国债置换商业性债务。

然而,未等债务置换完成,新债务随着新一轮经济扩张的到来而迅速增加。根据去年12月23日审计署披露的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》(以下简称《报告》),截至2016年年底,地方政府债务余额为15.32万亿元。也就是说,自2013年到2016年的三年间,地方政府债务上升了4万多亿元。

党中央和国务院已经洞悉了地方债务再次上升的危险,2017年的经济工作会议把防范金融风险作为2018年的主要任务之一。要遏制地方政府债务的循环上升,需要地方政府官员从根本上转变绩效观。

自1978年实施改革开放以来,经济增长一直是党的主要任务,我国也因此取得了举世瞩目的成绩。经历40年的高速增长,小康目标即将实现,但环境、生态和民生的改善却落后于经济增长,转变发展观念迫在眉睫。

习近平总书记在十九大报告里明确指出,我国的基本矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”,转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。新的基本矛盾的关键词是“不平衡不充分的发展”。“不平衡”既表现在收入分配差距、地区差距和城乡差距等方面,也表现在环境和生态的破坏方面;而“不充分”主要表现在社会保障还不健全、医疗资源还不能满足民众的需求、贫困人口仍然存在等方面。这迫切需要各级领导干部端正发展观和政绩观,准确把握并着力解决新矛盾。

从何处着手解决问题

事实上,中国经济发展到今天,政府在推动经济增长方面的作用已然开始下降了。过去的几十年里,我国的经济增长主要是通过外延式扩张实现的,政府在其中发挥了重要的作用。从现在开始,我国的经济增长将主要来自于技术和商业创新。创新具有高度的不确定性,不适合政府这样的公共机构来承担;相反,市场的分散特性和灵活性更可能让市场承担起创新的职责。

人才和资金是创新的两个基本条件,我国在这两个方面都具有多数国家所不具备的优势。在人才方面,我国的大学毕业生人数遥遥领先世界,海外学子归国形成热潮;在资金方面,我国的储蓄总额占世界的40%,研发投入总量仅次于美国。政府需要做的,不是作为“运动员”直接参与创新活动,而是为创新创造良好的制度环境,解决企业在创新中遇到的制度难题。

遏制地方政府债务的循环上升,还要从制度入手,建立保证地方官员向基层民众负责的长效机制。近年来,随着依法行政的推进,地方人大在监督政府运作方面发挥了更大的作用,但总体效果仍不尽如人意。一方面,政府的许多借贷活动(如融资平台借贷)没有纳入人大监督的范围;另一方面,人大与政府的决策分工存在模糊地带,在强势政府的背景下,人大履职有时会面临机制性障碍。建立遏制地方政府债务扩张的长效机制,根本上是要在财政纪律和制度两方面做出必要的改变。

在财政方面,融资平台必须和政府剥离,成为真正的商业主体,并彻底杜绝政府以任何形式直接或间接地参与、支持商业性借贷活动。上世纪90年代末,中央政府已经做到了这一点。地方政府的举债,必须走“前门”,即发行地方性国债;商业性债务可以由融资平台发起,但必须得到地方人大的批准,并明确标的物的属性和政府补贴,做到公开透明。一个好的办法是鼓励融资平台在债市上发行城投债。研究表明,一个城市的经济发展水平、财政偿付能力以及城市主官的个人能力,都会对城投债的定价产生影响。这说明,市场可以起到严肃财政纪律的作用。

在制度方面,地方人大应切实有效开展对地方政府行政的监督。我国实行的是党的集中统一领导下的社会主义制度,但这并不排除彼此之间的相互监督。过去,发展是党的第一要务,因此党需要把重心放在行政部门,推动经济工作;现在,“不平衡不充分的发展”是主要矛盾,在地方上党委应多做一些协调和平衡工作,进一步加强党内监督,支持人大依法履职,消除地方政府在债务扩张方面的隐患。

今年是改革开放四十年,中国特色社会主义也进入了新时代,而转变观念、加强制度建设,是实现新时代目标的必要条件。

(作者是北京大学国家发展研究院院长,长江学者、博雅特聘教授)
本文刊登于《环球时报》