2月27日至3月3日，中央中共中央政治局委员、中央财经领导小组办公室主任刘鹤访问美国。据报道，刘鹤主任会见了美国财政部长姆努钦、白宫国家经济委员会主任科恩、贸易代表莱特希泽等财经高官，就中美经贸合作及其他重要问题举行了磋商，同美工商界重要人士和知名专家学者分别进行座谈交流，还会见了有关国际机构负责人。

过去十余年，中美已建立起若干常规性对话交流机制，两国财经高官互访不足为奇。然而这次刘鹤访美时间节点引人注目：其时中共中央十九届三中全会仍在进行，十九大后第一次政协人大两会即将开幕。在中国国内政治生活最重要两件大事进行之际，刘鹤急促访美行程显然负有某种特殊使命。

对应的背景形势，显然是特朗普总统就任后，美国对华经贸政策以至于整体方针经历重要而深刻的调整转变。特朗普主政元年中美经贸关系虽在波折起伏中大体平稳，然而美国相关政策总体上朝强势鹰派方向转变。去年底以来美国政府一系列组合政策所传递信息，显示其对华经贸政策方针调整已大体完成布局。

美国新政策基本取向，是因应其内外环境变化与全球格局演变时代特点，突出聚焦中美经贸和其他领域竞合关系中的竞争博弈因素，试图扭转美国对华贸易赤字居高不下与对外经济竞争力在动态比较变化层面上的相对弱势，并与美国对华整体方针与全球战略重构相配合，服务其“让美国再伟大”的目标。初步观察，特朗普政府对华经贸新政呈现以下几方面特点。

第一，在国家战略层面进一步强调经济问题重要性，聚焦中美经贸关系现存矛盾问题，提升相关政策目标优先度。

去年12月发布的新版《美国国家安全战略报告》提出一个新命题：“经济安全不仅关系到国家安全，经济安全就是国家安全”。依据美国官方分析，目前美国经济表现不佳，既有国内过度管制过高税收等因素抑制经济活力等根源，也有外部贸易伙伴不公平竞争导致美方利益受损等原因。重振美国经济的发展战略需从内外两个方面展开，中国则被看作对美方经济维持超级大国主导性的最重要挑战国家。

第二，在贸易方针上突出强调对等性原则，试图为对华经贸政策强势调整提供合理性依据。

自由贸易是美国竞争力强盛时信奉宣扬的贸易方针。然而随着新世纪初年美国国际竞争力相对衰落，特别是美国经济遭遇金融危机打击之后，到奥巴马时代转而倡导公平贸易。特朗普就任后把“促进与贸易伙伴对等性”作为贸易政策的“首要目标”之一。他去年11月在APEC演讲中提到中美之间“当前的贸易失衡是不可接受的”，强调“从今以后要在公平、对等的基础上竞争”。依据美方诠释的对等性标准，早先国际经贸关系中各国由于发展阶段差异存在的关税差异不再被接受，贸易不平衡也可被看作不符合对等性原则。

第三，选择从会谈对话到贸易制裁各种手段实施政策调整。

2017年《美国国家安全战略报告》指出，“抵制不公平贸易行为：美国将采取一切适当手段，从对话到执法手段，以应对扭曲市场的所有不公平贸易行为。”虽然没有挑明特定国家，然而中国显然是最重要对手。特朗普政府并不排除双边对话，然而由于美方一味责难施压与漫天要价而对话可能更难取得积极进展。从发布官方文告到领导人与高官频繁喊话施压，将成为一段时期某种常态性现象。对双边投资采取更加挑剔与负面政策立场，年初蚂蚁金服收购速汇金、华为与AT&T分销协议等商业投资与市场合作项目被CFIUS叫停就是具体例证。通过发起贸易调查与制裁制造摩擦则是更为常用手段。据统计，2017年美方对中国企业贸易争端立案总数，从2016年44起历史峰值进一步增长到51起创纪录水平。根据历史上立案数与制裁数统计关系推测，美方对华贸易制裁频率会显著上升。

第四，在经贸关系领域自设标准，区分“守规矩”与“不守规矩”两类国家，通过督促各国选边站对中国施加压力。

2017年《美国国家安全战略报告》提出，“美国将经济竞争对手按照是否遵守公平和自由市场原则进行区分。”特朗普在APEC峰会演讲中强调，“我们必须确保所有人都守规矩，现在人们都不守规矩。守规矩的人是我们最亲近的经济伙伴。不守规矩的，美国肯定不会再对违犯、欺骗或经济侵略视而不见了。那样的日子到头了。”“我将同想成为我们的伙伴并遵守公平、互利贸易准则的印太国家签署双边贸易协定。”在达沃斯演讲中，特朗普再次批评不守规矩的国家。

第五，去年11月上旬美国商务部发布新版《中国非市场经济地位》报告，为美方对华反倾销继续采用第三国价格和成本这一违背WTO规则做法制造借口。

该报告从人民币汇率与工资形成机制，外资政策、国有企业、政府控制与配置资源、法治和监管透明度等诸多方面，对中国经济制度、政策与运行方式进行了考察。与2006年同名初版报告比较，新版篇幅从80多页扩张增加到200多页扩大一倍多，各类资料文献注释1000多个，可见特朗普政府为此下足了功夫。报告分析阐述的核心观点，是认为在中国“国家在经济中作用及其与市场和私营部门关系导致根本性扭曲”，依据这一结论，报告认为中国是非市场经济，因而“美国商务部不足以允许在进行反倾销分析时采用中国的价格和成本”。值得注意的是，这份报告在去年11月特朗普访华前夕全文公开发布，显示美国政府对华经贸政策朝硬化方向调整是既定方针，不会因为一次国事访问成果如何而改变。

第六，质疑WTO规则，指责中国等WTO成员国利用多边规则获取不正当利益，要求在贸易领域获得超越多边规则约束的法外施法权力。

中国入世以后开放经济发展进入新阶段，货物进出口额从2001年5097亿美元增长到2017年约4万亿美元，16年增长6.85倍，年均增速13.7%，同期中国对美贸易顺差也数倍增长。美方对此极为不满，认为中国等新兴国家经济发展对对WTO规则可适用性带来挑战。特朗普APEC峰会演讲责难：“美国促进私人企业、创新和产业，其他国家却支持政府主导的产业计划和国有企业。我们遵守世贸组织关于保护知识产权和保证公平、平等市场准入的原则，他们却倾销产品、补贴商品、操纵货币并推行掠夺性产业政策。”话里话外剑指中国。笔者近年与美国智库专家与官员交流对话，不乏听到美方后悔当初允许中国入世、认为WTO制度设计不适用于中国这样所谓“国家驱动经济”的观点。

特朗普在大选期间曾扬言美国退出WTO。虽然这个被美国媒体评论为“疯狂”的想法并未付诸实施，特朗普就任后美国一直对WTO规则体系运行施加压力。去年初美国贸易政策议程报告，强调美国加入WTO并不妨碍其依据国内贸易法实施对外贸易管制，主张在WTO多边规则之外法外施法特权。美国尤其反感WTO争端仲裁机制，美国贸易代表莱特希泽抱怨WTO已成为一个专注诉讼的机构，并且对中国等发展中国家过于偏袒。美方一再否决WTO启动对空缺上诉法官职位的遴选程序，试图阻扰WTO争端仲裁机制正常运作。

全面认识特朗普政府对华政策转变需关注两方面相关情况。一方面，美国对外经贸政策朝保守主义和单边行动方向转变并非仅仅针对中国，而是涉及美国与很多国家——包括其传统盟国以及美国试图加强双边战略关系的国家。特朗普政府推动北美自由贸易区重新谈判，涉及加拿大与墨西哥等成员国利益。美方尖锐批评欧盟、日本、印度等重要国家和经济体的贸易政策。如特朗普在APEC峰会演说中抱怨“在世贸组织受到不公平待遇”，指责“各国得到世界贸易组织支持，然而他们没有遵守原则。”

可见经贸政策转变是美国经济战略调整的组成部分，试图强行调整美国与外部世界的经济联系方式，特朗普日前宣布将对进口钢铁和电解铝分别普遍征收25%和10%关税，就突出体现其强势单边主义取向的经贸政策不怕触犯国际众怒的特点。然而由于中美贸易不平衡规模较大，中国经济几十年快速发展过程中呈现的相对稳定的体制特征，更由于中国经济体量巨大具有推动全球经济格局演变的较大潜力，中国在美国经贸政策强硬化调整中不可避免被锁定为主要对象国。

另一方面，美国对中国经贸政策调整不是仅限于经贸领域的孤立变化，而是美国对华整体战略转变的重要组成部分。特朗普就任以来，美方对华整体战略方针正在偏离过去几十年总体合作的方向轨道。为此别出心裁地给中国和俄罗斯戴上一顶“修正主义”帽子，指责中俄“为代表的修正主义势力”是对美国全球主导地位和国际秩序的首要挑战势力。虽然美方也意识到“竞争并不总是意味着敌对，也不一定会导致冲突”，然而美方对华强硬战略已和盘托出。2月28日“台湾旅行法”走完两院立法程序，是美国对华整体方针阶段性转变具体表现之一。

因而目前中美经贸领域矛盾，不同于小布什与奥巴马政府时期，美方在对华总体合作政策方针前提下，双边就汇率、知识产权、贸易不平衡发生意见分歧和争议对话，因而可能通过就事论事的政策调整，或者中方一次较大规模组团采购得到阶段性化解。目前美方对华经贸政策转变是其对华政策整体调整的重头戏，对中美经贸和整体双边关系形势带来全新考验。

这次访美提示刘鹤将是未来中美经济对话中方牵头人。从过去十多年中国政府领导分工情况看，刘鹤大概会在新政府中分管对外经贸与金融工作。刘鹤早年曾就读于美国哈佛大学肯尼迪政府获得公共管理硕士，对开放宏观与全球经济有长期丰富的研究和参与高层决策经验。在目前中美经贸关系面临新考验环境下，刘鹤临危受命对管控分歧并推动形势朝符合双边根本利益方向发展，应是一个利好因素。

在特朗普政府率性而为甚至鲁莽冲动的政策转变形势下，中国当然不会一碰就跳跟着美方鼓点节奏跳舞。中国外交部发言人对刘鹤此行定位是：“为下一步深入合作创造了必要条件”。可见中国会临变不惊，首先冷静低调处理，努力寻求通过对话合作解决矛盾分歧的管道。刘鹤访美意义在于释放了中国方面力求稳定中美关系大局的善意。特朗普政府对很多国家挥舞贸易制裁大棒广泛树敌，刘鹤访美也客观有助于使中国未来实施应对政策在国际社会得分。

刘鹤访美也应有实地摸底的作用。春节前一段时期以来，中国学界对美国相关政策转变多有讨论。如笔者所在工作单位，元月21日和29日分别召开内部座谈会和公开报告会，讨论中美经贸关系问题。有关形势演变当然会在中国决策层密切关注之中。刘鹤访美与美国官方及社会各界广泛交流，了解一线信息和实地感知情况，对中国决策层在知己知彼基础上制定应变方略政策，显然具有积极意义。

在美方政策转变为中美经贸以及双边整体关系引入前所未有不确定因素背景下，刘鹤访美并非意在马上全面解决中美经贸关系分歧和问题，而是要对双边关系演变究竟出现了什么问题做出更为准确的研判；他大概并未带去一揽子解决方案，而是要明示中国政府一贯立场：就是不论发生什么情况，总要在坚持不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢方针前提下寻求解决之道。面对中美经贸关系新考验新形势，预期两会后新一届中国政府会相应出台新招加以应对。

卢锋，北京大学国家发展研究院教授