本文为复旦大学经济学院韦森教授在10月25日“CMRC中国经济观察”第39次季度报告会上的发言精要。

韦森教授首先结合近代以来宪政民主政治的发展历史和国际经验，解读了现代民主政治的实质与理念；接着他梳理并总结了我国预算法的修订历程与进步意义；最后他为推进我国国家治理体系建设从“税收法定”走向“预算法定”的愿景提出了具体的实施建议。

自1994年分税制改革以来，我国政府财政收支超高速增长，导致国民收入构成严重失衡。中国政府财政存款不断攀高，从1978年仅1076亿，发展到1994年5000亿，再到目前21.7万亿左右。与此同时，政府的财政支出仍然章法不严，比如每年年底财政支出都会激增，财政支出的实际增幅也一直远远高于预算增幅。从这些实际数据可以看出，当下中国的财政体制已经到了不改不行的地步。

通过这些年对我国政府财政收支的事实和制度的观察，结合对现代民主政治理念的理解，韦森教授认为中国未来的政治体制改革和现代国家治理体系的建设，应从国家预算管理制度的建设着手，因为现代民主政治的实质不仅是普选制问题，而且是预算民主问题。要理解预算民主，首先要了解“税收法定”原则。这一原则是这几年中央提出的“政府预算要公开、透明”原则，也是十八大报告提出政治体制改革主要任务之一“加强人大对政府全口径预算监督”的理论基础。

回顾人类发展的近现代史，英国的宪政进程、荷兰的建国、法国大革命以及美国的独立都由政府征税问题引发。可以说，近代以来，整个宪政民主政治的构建都沿着“税收法定”发端。因为税收说到底是公权力对纳税人私权的一种干预和侵犯，是纳税人的一种无对价的给付，所以保护纳税人不受君主和政府公权力的任意攫掠，一直是现代宪政民主政治的核心理念。

通过一定的税收立法和法律程序来保护纳税人的权益，以权力制约权力来防止政府部门财政税收权的滥用，构成了“税收法定主义”的基本内容和根本要求。纳税人通过自己所选出的代表，经由一定的法律程序对政府的财政行为进行监控和审理以确保其使用的得当，也已成为现代宪政民主政治的一种基本政治安排。借鉴历史和国际经验，明确税收立法权，使国家的税收收入和财政支出的规模和基本用途均由人大通过法定程序加以规范，从而使纳税人的基本权利得到充分的尊重和保护，同样也是我国现代化国家制度建构的一项基本内容。

目前，西方民主国家议会的一项主要功能是监督和控制政府预算。预算民主，即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计，是现代民主政治的一个重要组成部分。从某种程度上说，这是衡量一个国家是否已经走向现代化国家的重要标识之一。然而“预算民主”与“政府内部权力制衡”的理念目前在中国还亟待“新启蒙”：西方各国政府的财政预算如何制定和实施；立法机关如何监督、制衡、控制和审计政府预算；立法机构监督政府预算的制度安排；各国立法机构实际运作中的机构设置；各国政府的预算监督体制有何异同异同。对于这些问题，除了少数财政学和政治学的专家外，国内其他学界、政府决策层乃至社会各界人士大都知之甚少。

与“预算民主”强调权力的制衡相反，“全权政府”主要表现为政府征税和花钱得不到实质性的制约，政府拥有对财税的无约束的征收和支配权。政府的财税权得不到实质性的制衡和约束，政府官员大面积的贪腐就会不断发生且屡治不果，与政府财权相关联的种种社会问题也无法从根本制度上加以解决。由此看来，“预算民主”实际上不仅仅是个预算法修订问题。只有管住政府预算收支，实现国家治理体系的现代化，才能建立起根治政府官员腐败的制度机制。因此，国家预算制度的改革和建设，实际是超越《预算法》修改问题，实为中国国家制度现代化根本大计。

提到中国预算法的修订历程，韦森教授认为这绝对是一次值得载入史册的“十年修法”。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议召开专门会议，终于高票表决通过了预算法的四审修改稿。新预算法的进步意义主要体现在以下几个方面：1）修改历时之长、社会各界参与度之广史无前例；2）全国人大常委会、人大代表发言和讨论之热烈及修改意见数量之多在中国当代立法和修法史上也是前所未有；3）已经触及到了现有体制的天花板，在立法宗旨上，基本已经演变成为一个人大的控权法，而不是财政部门内部财政资金的管理法；4）在条文规定上强化了人大对政府预算的监督、审查和制衡；5）为未来中国的税收法定和预算民主立下了一个前进的指示牌。

借助《预算法》修改这阵东风，进一步推进从“税收法定”到“预算法定”的改革，慢慢做到作为国家立法机关的全国人大对政府财政预算的实质性的监督，全程参与政府预算的制定、实施、制衡乃至对预算执行情况的审计，是中国国家治理体系现代化建设的一个重要步骤。

这一步骤具体可以通过以下几个方面推进，第一，“做实”人大， 在各级人大常设实体化的 “人大预算委员会”，全程参与预算的制定和实施过程；第二，强化财政部的财政收支的统筹权力，财政部门提交的预算案一旦在人大通过，即为“法定”，党政领导和其他部门不得干预财政部门按预算收支的全部财权。第三，升格“审计署”，建立独立的审计督察机构来监督“一府两院”的财政收支情况。第四，贯彻新的《预算法》，财政部与央行一起，完善政府财政收支的“国库集中支付制度”即现有的“单一国库账户”体制。

综上，韦森教授认为我国未来的政治体制改革要以立法机构与政府的“权力制衡”为基本精神，以改善中国共产党的执政能力和建设以中国共产党领导下的“现代国家治理体系”为最终目标，以“预算民主”建设为轴心，落实“税收法定原则”，逐渐从“税收法定”走向“预算法定”。

（本简报由张杰平、姜志霄、张韵、邱牧远、张晓玉和牛梦琪整理）