（一）城市化加速和农村劳动力向城市流动和集中。
80年代以来，改革校正着以往“工业化超前而城市化滞后”的发展模式，我国城市化速度加快。1985－94年，我国城市化达到28.6％，九年间每年新增城镇人口1023万，占同期平均新增总人口的65.8％。由于我国城市化指数以正式城镇居民占总人口的比重来测定，而近年大量已经流向城市就业和生活的农民工并没有被包括在城镇人口统计之内，因此上述统计可能低估了我国城市化的实际进展。根据作者参加的一项劳动部研究项目的调查样本推算，1994年在地级市、省会城市、大城市和中央直辖市稳定就业的民工达2300万，在县城或县级市1600万，加上3300万在城乡之间流动的民工中的一部分（计入三分之一），总共有5000万农民工在县城和县城以上的城市就业。加上这部分进城农民工，从80年代中期以来在每年新增1023万城镇人口的基础上再加计500万，应该是合理的估计。这样，1994年我国城市化的真实水平当在32.8％，而1985－1994年每年平均新增的城镇人口当在1500万，可与同期每年新增城乡总人口持平。
 
周其仁指出，我国城市化的加速与改革解除“城市化抑制”的进程合乎逻辑地相一致。这里，“城市化抑制”是指阻止农村人口和劳动力向城市流动的制度和政策。改革前我国的“城市化抑制”极为完备，包括隔绝城乡的户籍制度和口粮制度，禁止自由市场交易和创办企业，歧视农民的城市招工和福利体制，以及事实上不允许城镇住宅的租赁和买卖等等。早期改革从农村突破，首先释放了农村生产要素，增加了农村要素的流动和重组，从供给方面为推进城市化准备了条件。80年代中叶，随着“城市化抑制”在小城镇一级松动，引起农村劳动力和其他要素向集镇的流动和集中；80年代晚期和90年代早期，城市企业招工体制、城市粮食购销体制、户籍管理体制的相继改革和房地产市场的开放，“城市化抑制”在大中城市开始松动和部分解除，使蓄之既久的城市化超越了“小城镇”的水平，使农村劳动力大量向大中城市流动和集中。大中城市的收入分层、专业化分工水平和第三产业的比重都比较高，因此更有利于增加农村流动劳动力的就业空间。90年代以后，进入大中城市的制度性限制松动，乡镇企业和小城镇的相对吸引力减弱。1995年全国小城镇的数目比1990年没有增加，人口和乡镇企业在小城镇的积聚程度都大大低于人们的预期。这清楚地表明，只有当“城市化抑制”解除之后，农村劳动力向城市、而不仅仅是向小城镇流动和集中的趋势才能够明朗化。在乡镇企业和小城镇的就业容量增长趋缓之后，城市化显示了它作为容纳我国农村劳动力流动和就业的主要方向。

（二）但是，恰恰到了1990年代中叶，正当农村劳动力的流动和就业达到一个新的、以城市化为中心的发展阶段时，中国城市就业形势由于以下三大因素而发生了前所未有的变化。
 
（1）国有部门吸收城镇新增就业数量的减少和排放“再就业”数量的增加，使国有部门在城市劳动力市场上“进口”的劳动力数量减少，“出口”的劳动力增加。据国家统计局的资料，1978年国有部门吸收新增就业392万，占城镇新增就业总数（544.4万）的72％。到1994年，全国城镇新增就业总数715万，比1978年增加170万，但国有部门吸收城镇新增就业的总数反而从392万降为294万，减少近100万，只占城镇全部新增就业总量的41％。近两年的最新情况是，在市场竞争中日益暴露出来的国有企业的设备老化、结构不合理、管理不善和亏损严重，使其再也无法继续以“隐性失业”的办法容纳冗员。据估计，1990年以来，国有部门已经“下岗”的员工为1500万，而在九五时期，国有部门还将下岗员工1500－2000万。总计在十年之内，国有部门要向社会排出3000－3500万需要再就业的职工，平均每年300万。国有部门的净就业增长已经为零，进一步的趋势很可能为负。
 
（2）新一轮“重工业化”带动的资本密集化趋势，使得我国投资和国民经济增长的就业弹性下降。1991年第四季度以来，重工业增长速度持续超过轻工业，改变了1980年代轻工业带动经济增长的格局。已有研究表明，新一轮重工业化不再是以重加工业为主导，而是以基础产业和基础设施为主导。但是同时，新一轮重工业化也导致投资和经济增长的就业带动的减弱。1985－1988年期间，扣减了物价指数，全社会固定资产投资每增加1％，社会总就业增加 0.21％，其中非农就业增加0.43％，城镇就业增加0.27％；到了1991－1994年期间，上述三项就业指标分别降为0.03％，0.11％和0.06％。这就是说，扣除物价影响的社会总投资所带动的总就业量，进入90年代趋于减少。国民经济增长带动的就业增长也有降低趋势。1986－90年期间，我国GNP每增加一个百分点，社会总就业增长151万人；但1991－95年期间，仅为85万人，下降44％。
 
（3）与上述两个新变化并行的，是我国原有计划经济模式的强大惯性。在原有模式下，资源可以倾斜式地流向计划当局认定的“重点产业、部门和项目”，但无法顾及资源的真实成本、机会成本、综合要素生产率和投资回报。其后果，资源配置背离经济要素的相对市价，导致经济效益低下。这个计划模式虽然已经发生了相当大的改变，但我国要素市场发展滞后，投资体制改革滞后，仍然是基本事实。由于制度性的歪曲，劳动力市场价格相对于资本价格仍然显著偏高。特别是，国家银行的利息偏低而国有部门劳动力价格偏高。因此，投资的资本密集倾向在微观水平上是理性行为。更为严重的是，体制惯性使社会总投资的配置仍然存在着严重的部门歧视和所有制歧视，一些经济效益和就业效应都差的部门获得大量投资，而效益好和就业带动大的部门的投资份额却很小。
 
上述三个因素一起限制着城镇就业需求的总规模。相对于农村劳动力向城镇流动和后备劳动供给在城市的集中，近期我国将可能面临一个城市就业需求严重不足的局面。劳动经济学家发出警告，一个新的失业高峰已经到来并可能持续到“九五”末期。当前和今后一个时期，我国国民经济不得不面对农村劳动力向城市流动加快与城市长期隐性失业公开化并存这一新问题。
 
周其仁分析，上述城乡合流并在城市集中的就业、下岗、失业和再就业，包括以下三种运动：（1）长期形成的城乡收入水平的巨大差距，吸引一部分农村劳动力向城市流动；（2）城市国有企业改革的实质推进，把脱离生产率的城市标准工资和福利水平降低下来；（3）改革使国有企业内的隐蔽失业公开化。这三种力量和运动将会同时发生。重要的是理解其内在的自调节机制。根据哈里斯和托达罗在1970年提出的理论，这里居于中心地位的是城市期望工资（即城市标准工资水平和城市就业概率的乘积）：如果城市期望工资上升，与农村实际净收益水平的差距拉大，那么就会刺激更多的农村劳动力向城市流动。这时，城市劳动供给增加，在没有制度性障碍的条件下，城市工资水平就会下降，或者城市失业率上升；无论如何，城市期望工资水平都会下降，从而减少农村劳动力向城市的流量。这个简化的分析告诉我们，为什么即使在城市失业已经存在的条件下，农村劳动力还是可能向城市流动。同时，与城市失业并存的农村劳动力向城市的流动和集中，本身有其内在的调节机制。
 
在上述分析的基础上，周其仁提出两个基本判断：
 
第一，当国有企业改革确实降低城市期望工资的水平后，城市劳动供给、特别是农村劳动力向城市的流动，就会减少。这个判断的含义是：坚决的城市劳动力市场化改革，本身具有遏制恶性城市失业的内在机制。
 
第二，但是在一个时期内，虽然城市企业改革导致城市真实工资水平的下降和失业再就业人数增加，但由于改革力度难以一步到位和既有城乡差距过于巨大，所以已经降低了的城市期望工资还是对农村流动劳动力具有足够的吸引力。另外，虽然城市就业概率下降，但部分已经进城的农民工可能不愿意再回到农村。在此条件下，一个时期内出现城市失业和再就业方面的某种紧张形势还是可能的。
 
周其仁接着讨论了有关政策思路。他首先批评“放宽货币政策，刺激经济增长，减缓城市失业压力”的考虑。因为目前的通货膨胀率虽然已经下降，但国民经济由于国有部门（包括国有企业、国有银行和政府部门）改革滞后带来的大量潜在矛盾远没有从根本上消除。这几年虽然一直在讲“从紧的”或“适度从紧的”货币政策，但实际增发的货币量并不是很低，通货膨胀形势重新恶化的可能性依然存在，潜在的金融危机表面化的危险性并没有消除。在这种局面下，放宽货币政策不可取。另外从经验看，宽松的货币供给刺激的经济高速增长，会引发更大规模的农村劳动力向城市的流动和集中。宽松的货币政策并不一定能够缓解城市就业压力。最后，从根本上看，目前我国城市就业问题的根子是国有部门的体制。至今为止，率先发展非国有经济也好，“政策向国有经济倾斜”也好，局部的枝节问题上的改革也好，都被证明没有解决国有部门的根本问题，即如何在国际国内市场里靠自身的竞争力，而不是靠政府保护垄断、财政补贴或银行输血来求得生存。放宽货币政策替代不了国有部门的改革，而只能在表面的高速增长和经济繁荣下掩盖问题，继续制造可以避免或延缓国有部门实质性改革的幻觉。
 
其次，周其仁批评“清退进城农民工，为城市下岗工人腾出位子”的思路。首先，他认为限制竞争妨碍农民向更高生产率的岗位和部门的流动，既不合乎效率原则，也违背社会公平。限制流动和竞争的传统思路在今天的情况下只是听起来还有效。事实上，几千万农民工之所以在城市里可以站得住脚，经济上的原因就是进城农民劳动力的质量和价格在城市劳动力市场上有竞争力。今天城市居民的购买劳务和产品的选择权和企业的招工选择权，并不完全受政府控制。这几年在一些地方似乎一直在“清退农民工”，但好象总是清而不退，原因就是市场在选择农民工。城乡劳动力在城市劳动力市场上的竞争，不但是改革的结果，而且首先是改革的动力。限制和削弱这种竞争的强度，城市国有部门用工制度的改革无法孤立推进，或无法到位。

周其仁认为正确的选择是实行以下政策组合。一方面，坚决推进城市国有企业体制在用人制度和工资福利制度上的改革，形成竞争性的城市劳动力市场，决不因为当前和今后一个时期内城市就业形势的紧张而动摇改革决心。另一方面，谨慎推行一系列配套政策，缓解转型期城市失业和再就业的压力。

目标明确的国有部门改革，无论导致降低城市工资和福利水平，还是增加公开失业率，都会减低城市期望工资水平，从而调节进城农民工的流量，减缓城市劳动力供给的增长。许多发展中国家农民大量进城、引发“大城市病”的根源，并不是基于市场原则的自由流动，而是福利方面的“城里人补贴或进城补贴”，刺激了农村劳动力过度向城市的集中和流动。中国前几年的农民工浪潮，是城市化抑制松动条件下对“过高的城市期望工资”的一种反应。现在展开的国有部门改革，把脱离劳动生产率的城市期望工资水平降低下来，不但是将国民经济的增长置于工资反映生产率的可靠基础之上，而且也从根本上消除脱离经济发展水平的过度城市化。在这个意义上，改革才更平稳，改革才更安全。

坚决的推进改革方针需要谨慎的配套政策。但是周其仁强调，所谓配套政策就是其他有关方面的一系列改革配套。其中特别重要的是：
 
（1）加快资本利率市场化的改革，使我国各个产业领域的资源配置，更合乎资本稀缺劳动力相对过剩的现实，在同等的经济增长速度和投资规模下，更多利用劳动要素，合理增加就业需求。
 
（2）进一步消除城市企业发展中的所有制歧视，特别是资金贷放方面的所有权歧视，放手发展多种经济成份，充分利用民间企业家资源，增加就业。
 
（3）调整城乡企业税负和其他各项社会负担，鼓励生产和创业；为缓解城市失业压力的必要财政开支应由财政开支内部进行结构调整来解决，决不能增加仍然开工的企业的税务负担。
 
（4）结束基本农产品市场化改革的摇摆和徘徊，由市场机制而不是行政管制来调节农业和商业结构的变化，增加农业、商业和农村非农产业的收入水平和就业容量。
 
（5）进一步消除体制和政策障碍，增加劳动密集型产品和劳务出口。
 
（6）加快城市福利制度的改革，中心内容是城市福利水平不可脱离经济发展水平和城市生产率基础，防止“乱开空头支票的高福利”政策。为了解决转型期一些突出矛盾，采用某些临时措施是必要的，但也要防止形成制度化的脱离经济发展水平的职业保险、失业救济、最低工资规定和再就业承诺。

在政策实施方面，城市下岗、失业和再就业问题主要是地方事务。各个城市的国有经济与非国有经济的比重不同，国有经济的状况和改革的实际进展不同，因此解决问题的路数可能也应该有所不同，没有必要将问题、责任和解决办法的寻找全部集中到北京。各地不同经验的创造和互相借鉴，将有利于我国顺利完成再一次软着陆。

最后，周其仁指出，以上讨论均没有考虑劳动力的质量因素，但是中国近期的情况却显示，在城市劳动力市场上已经出现并将持续保持前所未有的劳动力质量竞争。质量竞争已经并将继续引起城市劳动力市场上新一轮人力资本投资。一方面进城农民工寻求提高技术素质、增加在城市就业适应性的机会，另一方面城市职工在竞争中增强劳动纪律、改变就业态度并接受再就业培训。劳动力市场上的新变化对正在走向就业的新一代劳动者和后备劳动者的影响更为重大。新一轮城市人力资本的投资将改善我国劳动力素质，有利于我国适应国民经济结构调整的要求和经济全球化竞争的挑战。

 

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