第二届中国经济年会纪要(之二)
国有企业改革专题
一、Andrew Shleifer教授:保护投资者和公司治理
在美国和英国,有非常发达的股票市场;而在德国和法国,其股票市场则不那么发达。在与此相关的许多方面,各国也有许多不同。如何给出一个“通用”的解释呢?近来的解释集中在投资的来源、金融市场的深度和广度以及公司怎样获得外部融资等基础上。Shleifer教授和其合作伙伴认为,通过法制保护外部投资者的方式和程度的不同是导致这些情况的原因。
在公司进行融资时,如果没有有效的措施保护外部投资者--包括股东和债权人,那么内部的经理人员就有动机侵吞外部投资者的资产;外部投资者预期到这一点,就不会给予投资。这样社会上的总投资就会不足。可进行的投资就是由那些内部自有资金雄厚的公司来操作,但这种投资对社会来说不一定是有益的。投资不充足和不适当会损害生产率和经济的增长。
那么,如何保护外部投资者的利益呢?主要是通过法律和其有效的执行来进行。保护外部人的要点在于使内部人侵占外部投资的行为的效率降低,即通过规则和法律使侵吞行为无法轻易进行且不被发现和惩罚,这样侵吞行为的难度,也即成本就大大增加,从而经理人在这方面的努力的收益下降,这种行为就会大大减少了。
从法制角度来看公司治理是很有意义的。我们下面进行一些具体分析。实际中对金融市场的监督和规制是通过特别为金融业制定的许许多多的规章制度来进行的。但现实的情况过于复杂,这些规则不可能面面俱到。如果投资者和公司之间的合同是有效的并且是可执行的,那么金融规制是不必要的。但事实上,合同不可能是完善的,法庭作为裁决者和执行者也不是完全公正和有效率的。所以需要金融规制和法制来保障金融活动的顺利运行。
世界各国有各种不同的法律,但它们大致可归源于几个法系:英美的惯例法系(common law),法国的成文法系(civil law),德国的成文法系,斯堪的那维亚法系,还有社会主义法系。由于社会主义国家现在正处于转型阶段,所以这里我们暂不讨论。Shleifer等人研究了49个国家的法律保护股东和债权人的情况,结果表明英美惯例法系的保护最好;法国成文法系的保护最差;德国成文法系居中且对债权人,尤其是有担保的债权人的保护最强;斯堪的那维亚法系与德国成文法系类似。总的看来,主要是一些国家对外部投资者的保护大于另一些国家,而不是一些偏向于股东,另一些偏向于债权人。法律的执行程度在各国也有差别,并且它与法律本身不同:法律的内容与经济发展水平基本无关,而法律的执行在富国更好。但法系依然是重要的,在人均收入相同的国家进行比较时,法国成文法系的保护程度最差。
首先,最发达的金融市场是具备规制和法律保护得最好的市场,但研究并没能说明哪种规制形式最为有效。其次,提高金融市场的功效对整个经济的增长和资源在部门间的配置都有真实收益。第三,要使规制有效率,要使金融市场更发达,大的策略方向是保护外部人的利益,不管是股东还是债权人。
这次演讲的主要观点是,从对投资者的保护的角度来看公司的治理是一个有意义的方式。实证研究也表明较强的投资者保护与公司治理的效率(这反映在金融市场的广度和深度、股东所有权分散化和公司间资本流动的效率上)有密切联系。为了保护外部投资者的利益,就需要建立健全的法制来规制和监督金融活动。这可能会牵涉既得利益集团的利益,所以在改革时需要绕过这些利益集团的干扰。由于现在世界金融市场的联系十分紧密,这一改革必将比过去几十年或上百年更顺利地进行下去。
问答:
问:你关注的是公司的外部控制对公司治理的作用问题。但是,公司治理的另一个问题是公司内部人员的激励问题。那么,公司治理的这两者之间是否有矛盾呢?
答:对经理的激励问题是个很重要的问题。但是,如果你观察现在世界上很多国家、很多公司的情况,你会发现,经理人员实际上受到了很严格的监督。也就是说,在企业家界,融资激励的问题已经被对经理人员的严密监督这个事实所解决。
问:你提到金融制度和企业治理制度能保护投资者的利益,从而使得资源能更好地分配。请再解释得详细一些。
答:当投资者要进行投资的时候,他们会在各个国家、各个行业之间进行挑选:最简单的原则就是看各个行业的附加值。投资者当然会选择向高附加值的行业投资,于是,高附加值的部门也就成了附加值快速增长的部门,所以资本流向了快速增长的行业,这样显然是有利于资源分配的。研究表明,在金融制度较严格的地方,资源流向的行业和高附加值的行业之间有很高的相关性,而在金融市场非常发达、完全自由的国家,如印度尼西亚和菲律宾等,却没有资源流向和高附加值之间的这种关系。
问:惯例法系的国家如英国和美国,对投资者和债务人的保护较好,这是个很有趣的现象。法国的法律却和它们很不一样。能再解释详细一些吗?
答:关于惯例法的形成,要追溯到17世纪。惯例法是由商业资本家和国王的斗争中形成的,这就形成了极端重视对私有产权的保护的法律系统。而在法国,立法却是一个自上而下的过程,所以形成的法律系统更偏向于政治性而忽视对公司产权的界定与保护。另一点非常重要的是,一旦法律规则形成,改变就变得困难了。
二、林毅夫教授:政策负担、竞争和国有企业改革
在中国向市场经济的转型过程中存在的最重要问题之一是国有企业的改革。林毅夫教授认为,产生国企预算软约束问题的根源在于国家强加于国企的各种政策性负担。国企改革必须去除国有企业的政策性负担,创造一个公平竞争环境,并且使国有企业的经理的激励与国家的利益相容。
尽管就定义而言,国家拥有国有企业,但国家并不能自己经营企业,而是必须任命经理管理国有企业。所有权和控制权的分离是任何现代大型企业的普遍特征。由于这种分离,激励和信息不对称的问题普遍存在。一个现代大型企业的经营依赖于其克服这些问题的能力。一个办法是对管理活动进行直接监督,但这在现实操作时是不可能的。同时,一个现代大型企业的所有者是极多的,而监督又是有成本的,单个所有者没有动力监督公司经营的细节。所以,现代大型企业实际上没有一个真正产权意义上的所有者。在这种情况下,一个现代大型企业的经营就依赖于市场竞争这种制度安排来克服代理人问题。市场可以给出衡量企业经营业绩的指标,例如行业平均利润率。拥有这样的充分统计量指标来解决信息不对称问题,委托人就能设计一个激励相容机制。所有者可以依据经营者的业绩给予奖惩。
国有企业原有的经营机制内生于建国初期所确立的重工业优先发展的战略。为了保证缺乏比较优势的重工业能得到稀缺的资金,国家采取了压低利率、汇率、工资和原材料价格的方法。但是,低于均衡价格的定价导致需求大于供给;为保证重工业得到资源,国家采用了计划的资源配置方式;为了保证低价产生的剩余能继续用于积累,国家对国有企业实行统购统销,国有企业完全丧失了经营自主权。这种经济模式在宏观上扭曲了资源配置,并且在企业中也由于激励不足而导致效率低下。改革开始后,为了提高生产效率,企业层面开始进行扩大经营自主权的改革。伴随而来的还有农村的家庭承包责任制和价格双轨制等一系列的改革,它们又为乡镇企业的出现和发展创造了条件。由于乡镇企业在与国有企业竞争资源和市场时面临硬的预算约束,所以它们一般都善于发挥比较优势,降低成本,从而比国企更具竞争力。为了迎接乡镇企业和国际市场的挑战,国企又进行了承包制、股份制等改革,但成效一直不佳,情况反而更为严峻。国企问题的根源依然在于代理人问题。为何不能利用已初具规模的市场来解决代理人问题呢?这是因为国企拥有各种政策性负担,其中包括(1)原有运营方式所需资金密度太高,不符合比较优势;(2)国企背着沉重的退休养老和其它福利负担以及大量冗员;(3)某些国企的产品价格依然是扭曲的,不能反映其真实成本。并且,不同国企的负担程度也不一样,它们内部也不可比,这样国家就不能仅仅通过行业平均利润率来评定其经营好坏。决定奖惩的信息不充分;经理人员在经营不佳时可以用负担太重来推托责任,国家也难以判别,所以必须对企业的亏损负责,给予补贴。这样,国企的预算软约束问题就产生了,从而进一步恶化代理人问题,使经理人员有动机以此为借口偷懒和牟利。政策负担、补贴、代理人问题和政府干预形成了国企管理体系的恶性循环。
为了使国企改革获得成效,必须去除国企的政策性负担,使之获得公平竞争的条件,这样其经营业绩就能正确反映经理人员的能力和努力。政府依据这种充分信息制定奖惩机制,就能改进国企的效率。
问答:
问:从世界各国的经验来看,私有化在解决国有企业问题上取得了成效。仅仅去除国有企业的政策性负担不能解决所有问题。比如,撤换国有大企业的经理很困难;要关闭某个国有大企业也很困难等等。
答:首先,如果你不撤去政策性负担,即使你把国有企业私有化了,还是不可能解决问题;因为有负担,即使是私有企业也有经理人员的激励问题。其次,撤去无力竞争的公司的政策性负担,结果可能是多种多样的。但是在中国,我所看到的是,撤换经理并不是一件困难的事情,有些公司的经理几乎一年一换。所以,你并不能得出一个事前的预测,说国有的公司没办法面对开放的竞争。
问:政策性负担的问题在全世界都有;但是,同时我们也能注意到私有化的大量成功例子,无论在东欧、西欧、亚洲,尤其是拉丁美洲,都能发现私有化之后有很快的生产能力或者是盈利能力的增长。我不是说政策性负担不是一个重要的问题,但是,我认为移去政策性负担应该与私有化同步。当然私有化也会有一些问题,但是,没有私有化,移去政策性负担恐怕不会有结果。
答:首先,我不同意您所说的,国有企业就一定没有生存能力。其次,我同意您所说的,在国有制里,有时候政府管得是太多了一些。但是,即使在人员的任命方面,我也发现这其实是政策性负担的内生产物。在有政策性负担的情况下,如果公司业绩不好,经理就可以把它归咎于政策性负担;而在没有政策性负担的情况下,公司的成败就可以反映经理的努力状况;所以在有政策性负担情况下,不得不以上级任命的方式来进行经理安排。所以说,人员任命也是内生于政策性负担的环境中的。在中国就可以观察到这种现象。比如,原来中国的外贸由少数几个有着政策性负担的大公司垄断着;后来,出现了很多完全没有政策性负担的小型贸易公司。这使得从事贸易的利益正常化了。而在大一些的贸易公司里出现了一些经理的空缺,因为在有小型贸易公司的竞争的情况下,大型贸易公司因为有政策性负担,难于挑选合适的经理人选。这就说明了经理人选的任命制也是内生化于政策性负担的大环境中的。
三、曹远征博士:企业资产重组和金融改革
企业改革是中国经济改革的核心和关键问题。近20年来,在企业改革方面作了不少工作,发生了两个变化。首先,80年代国有企业的总要素生产力逐年上升,平均每年增长8%;其次,已经开始了以所有权改革为特征的产业重组。
进入90年代之后,促使国有企业发生大变革的因素有两个。第一,非国有经济的迅速发展使得国有企业面临的竞争加剧;第二,合资和FDI兴建的企业的兴起,更带来了竞争压力。所以国有企业的问题越来越严重。
国有企业改革必须有一些根本性的变化。第一,国有企业的改革应是整个国家部门的改革,必须进行彻底的变革,因为国有企业所涉及的很多方面如社会保障制度等都必须在全国、全社会的范围内全面进行。第二,起战略性作用的企业承担一定的政府功能,因此不能算是纯粹的企业。如果一个国有企业是一个真正的企业,那就应该象对待真正的企业那样来对待它,应该向企业化的方向来进行改革。90年代的中期,已经能看到国有企业公司化的改革潮流。第三,国有企业的改革必须与结构重整结合。政府应该从某些部门中撤出,而有些有着特殊作用的部门,国家还是应该控制。可以划分以下几种类型的部门。1)竞争性的部门,政府可以撤出;2)战略性部门,如信息产业之类,政府应该大力增加投资;3)外部效应显著的部门,如供水、电力等部门,虽然也可盈利,但是,因为它们对国家有着特殊的意义,应该由政府控制;4)自然垄断的部门,这些部门改国有还是私有还有待讨论。
国有企业改革的战略现在是所谓“重组”、或者叫做“重构”国有部门。政策的要点是著名的“抓大放小”。在30多万家国有企业中,有70%多是小型的,而小型国有企业的改革已经进行得相当有成效了,所以我们现在的问题就是怎样才能解决大型国有企业的改革问题。
国有大企业主要面临三个主要问题:冗员、过度负债和公司治理。冗员和公司治理不在此讨论。在过度负债方面,据统计,国有企业的负债普遍过重,平均负债率达70%。这意味着,企业的每个损失都是银行的损失、社会的损失、个人的损失。这就是为什么减少国有企业的负债和向国有企业注入资本是现在国有企业改革的关键问题。有两个途径来注入资本:国家和市场。国家用政府预算来注入资金,但是,这已经越来越不适用了;而非国有企业的增长又进一步增加了对融资的要求。所以,现在投资的途径应该是通过资本市场。但是中国的融资市场还不够发达,现在在融资的总额中只占到10%,主要还是银行在进行投资。所以这是个结构改革的问题,必须严肃对待。
去年以来,减少负债的问题更加严重了。因为宏观局势不好,出现了两个在近20年间我们都没有遇到的问题,即通货紧缩和实际利率过高。企业的融资负担加重,而盈利能力减弱。为了解决坏债问题,从今年开始,中国所有的大银行都在尝试通过引入AMC,即资产管理公司,以重组它们的资本。对付坏债,可能有几种方法,如出售、公开拍卖等等。这些重组方法已经开始引入到中国的银行中。
问答:
问:你能否讲一讲究竟谁真正会去购买那些不良银行资产呢?
答:建设银行正在做。实际上,我认为,不能把这些资产管理公司就简单地看成是只是把资产卖给其他投资者而已;资产管理公司的主要功能应该是参与国有企业的重构,以便能提高国有企业的效率,甚至是尽量把国有企业的所有权结构改造成股份公司以便能提高它们的效率。
问:在GDP中作出了27%贡献的国有企业中,有多少愿意接受资产管理公司的管理?有多少大的国有企业需要重构?在这个重构的过程中,会有多少大的国有企业成为私有企业?
答:我首先要澄清一下“大”的概念。在中国,国有企业有不同的层次:中央级的、省级的、县级的。中央级的算大国有企业;省级、县级也有一些算是大的国有企业。512个中央级的大国有企业中,大多数都在策略性或者信息相关的部门中。在这类部门中,已经开始尝试开放的政策。比如,中国电信在香港就有一个分公司;而航空公司中,有两个在香港。依靠这样的联系,它们可以引入一些投资者参与改革。不过我还是要说,这种部门会成为主要由国家控股的部门,政府还是会对它们有很大影响。小型公司倒无所谓,改成什么都行。
问:中国的债务在GDP中占多大比重?
答:14%。以世界的平均水平来说,是相当低的。不过以世界银行的估算来看,加上可能发生的债务,应该是达到了GDP的50%-60%。所谓可能发生的债务,主要是指银行的NPL(non-performing loan),以及政府要支付的退休金。其他还有一些较小的项目,但是因为比重很少,可以忽略。这些就是所谓的可能发生的债务。在欧洲,这个水准一般在60%,但是它们的政府收入在GDP中所占的比重比中国高,所以有些不可比性。
四、张维迎教授:区域竞争和私有化
在中国改革开放之初,没有人能料想到中国经济能如此迅速地发展,也没有人能料到非国有经济能在中国经济中占如此重要的地位。在改革开放开始时,政府并没有将民营化列入计划,只是进行了地区分权等改革。地区分权化使地区间竞争加剧,地方政府因为财政等原因,必须促使本地企业降低成本以保持和扩大市场份额,方法之一是向经理让渡部分或全部股份。竞争越激烈,引发的民营化程度就越高。
假设有两个地方政府和两个企业。企业最初由中央政府所有,实行分权改革后,中央政府将企业下放给地方政府,每个地方政府拥有一个企业。中央政府仍然有确定税率和地方政府税收分享份额的权力,地方政府有对税后利润的剩余索取权以及决定是否将剩余索取权让渡给企业经理的权力,即决定是否民营化的权力。假定竞争的关键在于生产成本,而生产成本由经理的努力水平(地方政府无法观察到)决定,地方政府只关心自己的总收入,它由企业的税收上缴和对企业利润的分享组成。每个企业的市场份额和利润与自己的生产成本呈负相关关系;每个经理的努力是其剩余分享份额的单调增函数;地方政府面临一个临界竞争水平,竞争程度超过这个水平时,地方政府选择民营化;反之则维持现状。所以,博弈的结果是,当竞争充分激烈时,地方政府愿意将企业民营化。因为这时民营化给企业经理的激励效应所带来的新增税收上缴大于利润分享所带来的收入。
在过去的二十年中,特别是90年代起,中国民营化的进程在速度和广度上都有所深化。根据上述理论解释,分权导致了地区间竞争,地区间的竞争又引发了民营化。分权后,地区间贸易的利益超过了设置地区间贸易壁垒的收益,在商品可以在地区之间自由流动的情况下,地区间的竞争加剧。为了使本地企业不至于在竞争中失败,地方政府想方设法增加经理人员的激励,这最终变为给予经理股份,即实行民营化。在竞争越容易进行的地区,民营化程度越高。例如,沿海地区交易成本较低,自主权较大,而东北地区基本由国有企业占压倒优势,所以前者比后者的民营化程度更高。同样,在简单与标准契约的部门比复杂与非标准契约的部门的民营化程度更高,因为前者的进入成本低,竞争程度高,所以地方政府愿意将其民营化。
问答:
问:在你的讨论中提到了私有化时竞争加剧,那么是什么导致了竞争的加剧呢?我认为分散化会提高交易费用,从而增加贸易壁垒,最后降低竞争水平。这样,你的结论就应该是随着分散化的增加,竞争降低了。
答:我的观点是,这些贸易壁垒或地区保护主义在一定程度上是有效的;但是,一旦地方上的私有企业在成本结构上变得越来越有效率之后,地方政府就越来越难以保护他们自己的国有企业了。这是一个相当有效的刺激。从实证数据和实际发生的事件来看,在80年代早期,分散化之后的确出现了竞争减弱的情况;但是到了80年代后期,不同地区之间的竞争越来越激烈了;这种加剧了的竞争使得贸易壁垒越来越难以发挥作用。
问:在中国,改革的结果究竟是地区一体化之后的分工,还是各个地区之间呈现越来越高的相似性?而越来越高的相似性可以被看成是贸易壁垒增加的证据。中国的情况究竟如何?
答:江小娟曾研究了中国的电冰箱和电视机行业。在80年代中期,电视机行业有200多个生产商,而现在只有10家左右。在电冰箱行业,也呈现出同样的变化模式。竞争在其中起到了相当的作用。在中国,是否设置某个产业的决定很多是由地方政府作出。地方政府的官员有两种收入:货币收入和非货币收入。地方政府的官员在合法体制中取得他的货币收入;而非货币收入的多少,则与其所管辖的企业多少有关,企业越多,非货币收入越多,故地方政府有动机让这些企业生产。所以,在中国重复建设是有意为之,而不是犯了决策错误的结果。
五、平新乔教授:转型经济中的预算软约束
自1997年亚洲金融危机以来,中国政府开始强调增加政府投资以刺激经济增长,但在实践中再一次遇到了预算软约束问题。什么是决定中国企业投资行为的主要因素,对这个问题一直存在着许多争论。本研究发现现金流是主要的决定因素,并给出了一个完整的经验说明。
科尔耐最早提出和研究预算软约束这一概念。他认为,预算软约束是与社会主义国有企业制度联系在一起的,软约束的起因是国家对企业实行了“父爱主义”。科尔耐的分析集中在国家与企业的关系上,软约束来自于国家偏好。因此,这种理论可以被认为是预算软约束的“外生理论”。随着对预算软约束问题的进一步讨论,人们开始意识到预算软约束现象不仅存在于社会主义国家,而且同样也存在于资本主义国家;不仅会发生在国家与企业之间,同样也会发生在银行与企业之间。预算软约束可能是在某种制度或信息条件下内生的次优选择。Dewatripont和Maskin(1989)提供了一个博弈论分析,他们认为由于借贷双方的信息不对称,一些无效的“坏”或“慢”的项目在初期也可能得到贷款,一旦上马就形成“沉没成本”:在集中的金融体制下,即使以后这些项目被证明是效益不佳的,但为了避免损失全部沉没成本(这对社会是不利的),银行仍愿意继续提供贷款,于是就出现了预算软约束。关于预算软约束的第三种理论是Shleifer和Vishny(1994)提出的。与上面的理论不同,他们把预算软约束与政府降低失业压力联系在一起:为了让企业多雇佣工人,政府会向企业提供资金作为补偿,由此造成预算软约束现象。
平新乔博士用中国的实际数据检验了上述几种理论,重点是检验预算软约束的“内生理论”。他的计量分析提供了如下结论:1、企业投资水平与企业的现金流和补贴水平正相关。2、沉没成本与中央政府的再贷款之间有明显的正相关关系,但与地方政府的再贷款之间呈负相关关系。这表明,在投资项目的再贷款这一问题上,来自地方政府的预算约束要强于来自中央政府的预算约束。3、另一方面,就业与来自地方政府的预算软约束之间有正相关关系,而与来自中央政府的预算约束相关性较弱。这表明在中国,就业问题主要是在地方政府与企业之间讨价还价。4、中国的预算软约束(再贷款)有事后有效性。
由此,本研究从经验上证明了内生性预算软约束理论在中国的适用性,并证明80年代以来的分权改革在一定程度上硬化了企业的预算约束。此外,研究发现,在不同问题上,中央政府和地方政府的行为是不一样的,中央政府在一些方面预算约束要软一些,在另一些方面要硬一些,这需要具体分析。
评论:
在报告结束之后,有关专家发表了意见。Andrew Samwick认为这是一个有趣的研究,它表明中国的制度结构和经济环境给经济学家们提供了重要的机会来验证和讨论经济学中的一些前沿问题。此研究对中央政府和地方政府的预算约束程度在不同问题上进行了区分,并得出了一些重要结论,这是富有创意的。但是研究似乎应考虑找到某种办法来判定投资是否增加了公司价值,抑或这是简单地加深国有企业的过度投资程度。这一点很重要,因为企业与政府之间对预算的再谈判并不是有利于每一个人。如果企业经理对企业有更大的内部控制权的话,用于投资的现金流可能会十分敏感地上升,不过也许这一点同样取决于中央政府和地方政府的影响。