整理 / 董兵兵、谢亚

    2008年2月24日下午1：30到6：00，由北大中国经济研究中心（CCER）和BiMBA MBA（BiMBA）共同主办的“中国经济观察”第12次报告会在朗润园万众楼举行。北京大学中国经济研究中心主任林毅夫、中国人民银行副行长易纲、财政部财政科学研究所所长贾康、国家信息中心预测部副主任祝宝良和北京大学中国经济研究中心的宋国青教授、周其仁教授分别做了演讲。贾康所长的演讲题目是《中国财税体制、政策与改革》，以下是他演讲的内容：

    一、关于公共财政的基本理解
    财政到底怎么样适应社会主义市场经济转型的全局要求从而实现自己必然的转型是在1998年提出的，方向即是即建立公共财政框架。在过去十年中，公共财政虽被反复讨论，但现在还没有一个权威的公认的经典的定义。我提出以下四条基本的特征以供参考：
    （1）公共财政必须是以满足社会公共需要为政府理财的基本目标和工作重心。（2）公共财政是以提供（高质量低成本的）公共产品与公共服务（这些是市场不能有效提供的）为满足公共需要的基本方式和手段。（3）公共财政是在公民权利平等和政治权力制衡基础上规范的公共选择，形成政府理财的决策与监督机制。（4）公共财政以公开、透明、体现资金完整性和公众意愿、事前决定、收支脱钩、严格执行、追求绩效、可问责的现代意义的预算作为政府理财的具体运作方式。
    按照我所理解的公共财政的导向和基本特征，我认为在动态发展中应该抓住一些主导性的因素，包括：（1）在政府和财政的基本职能中收缩生产建设职能。（2）要合理掌握财政分配的顺序，注意轻重缓急。（3）形成规范的公共选择机制，即催生民主化、法制化的一系列管理条件和机制。（4）政府财政部门、税收部门要形成理财系统为公众服务的意识和制度规范。现在我们的征税系统已经非常正面的提出要为纳税人服务，企业不需要想尽办法“款待好”国税、地税的征税人员，只需要在网上报税的终端系统自己报税就可以了。（5）理财的方式必须转变，努力发展“四两拨千斤”的机制。（6）在公共财政框架下，政府理财势必要形成一个公共收支预算（指经常性收支）、国有经营性资产管理预算、社会保障预算等相互之间既具有独立性但又必须协调配套的复式预算体系。

    二、财税体制
    我国在1994年以后分税制的发展道路上取得了一系列的进步，但是我们必须注意到一个引起各方关注的问题，就是在省以下财税体制方面出现了难题。在五个层级的政府和财权中，地方四个层级的财力重心越来越向更高层的省和市来提升，而事权出现了向基层县和乡下压的情形，因此出现了财力和事权的背离，造成了基层财政的困难。
    对这个问题已经有很多的探讨，我和其他研究者提出了一个解决省以下体制问题的基本思路就是，在中国推行财税体制的扁平化改革。具体做法是县管乡、省管县，将原来的五个层级财政转化为中央、省和市县三个层级，实现“一级政府，一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”。这样一个体制，再加上中央和省的自上而下的转移支付，就能解决欠发达地区的财力问题，实际上达到财政与其公共职能相匹配的目的。

    三、财政政策
    市场经济条件下政府的调控必须走向间接调控，而间接调控主要依赖的就是两大政策，一个是财政政策，一个是货币政策。后者更多的是调节总量的问题，而前者主要侧重调节结构问题。货币政策调节更多的是中央银行调控下的商业信贷体系、金融体系，按照成本效益分析，支持直接效益高、风险度相对低的生产厂商和相关项目。而财政必须追求所谓的社会效应、综合效益，更多的考虑雪中送炭，这是他们不同的运行机理和侧重点。当然两大政策之间也存在相互协调的密切结合部，比如国债、国库现金管理和最近的超额外汇储备如何运用等。
    财政政策过去存在的问题，可以概括为四个字“收、支、平、管”。比如说政策哲理方面必须要深入探讨一下。现在很多官员仍然坚持“量入为出”的理财观念，但是从公共财政的逻辑源头考虑，我们似乎应该考虑需要支出什么，然后以此来匹配相应的财力，也就是“量出制入”。还有关于政策原则的讨论。过去我们一直坚持年度收支平衡、略有结余的原则，但改革开放三十年来几乎从来没有实现过。因此，三十年来财政收支平衡的原则和现实显然是无法吻合的，不但不能实现年度的收支平衡，而且按照一般理解的长期动态平衡也无法解释。另外具体政策体系可以有多种分类，涉及许多技术性的内容，这还需要我们将来作进一步的讨论。

    四、财政改革
    中国的财政体制、政策需要三个层面的创新：
    首先是制度创新。做好省以下分税制的落实和整体分税制的进一步提升和改造。进一步完善以20多种税为基础的多层次复合税制。
    其次是管理创新。具体包括综合预算；国库单一账户集中收付；政府集中采购；收支两条线；税费改革；绩效评估等。
    最后是技术创新。预算的收支科目已经实行了分类改革，使它让公众更容易了解政府的钱对应什么职能。以后可以使我们的收支分类和国际接轨。另外，推进金财-金税工程和政府“十金”网络系统，通过对接和联网，一个指令就可以得到明确的收支概况。
    以上三个层面的创新显然需要互动。另外在财政改革方面，外部的改革配套是不可缺少的。行政管理体制、市场制度建设、财产制度都必须实行配套改革的联动，才可能实现前面提及的财政改革的内容。比如，各级政府都必须有自己的税基，那么现在的市县一级应该享有的税基是物业税即不动产税。要开征不动产税，必须先具备规范的有公信力的财产登记和保护制度。