文/张彤

 在今年召开的十八届三中全会上，地方债务问题、中央与地方关系改革问题备受关注。据专家保守估计，当前我国地方债规模已达到10万亿元以上，1996—2010年地方债年增长率达到27%。

如此规模大、增长快的地方债，是如何产生的？地方债困局如何破解？地方政府的土地财政能否持续？

2013年12月20日，在北大国家发展研究院朗润园致福轩教室，举办了今年最后一场【朗润·格政】系列活动——中国地方政府债务论坛。

论坛邀请多名财政专家各抒己见，对地方政府预算软约束、财政联邦制前景、政府与市场关系等问题进行了激烈的思想交锋和深入的学术交流。当然，解决这些问题并非一朝一夕之功，希望借助此次论坛对这个问题有较为深入的分析和理解。

 

 

以下为当日嘉宾的精彩观点摘要。

 

高培勇：相比短期应对，长期制度建设更关键

中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇教授认为，相对于短期应对地方债问题，长期的制度建设更为重要。导致地方债务规模较大、增长较快的一个制度性原因在于地方政府的政绩观问题，过去一直强调“唯GDP论”；另一个制度性原因是我国地方财政体系不健全，分税制实际上是“分钱制”，地方政府的财权与事权不匹配，因此导致地方政府缺乏长远打算。

 

 

 

黄益平：让“政府的归政府，市场的归市场，企业的归企业”

北京大学国家发展研究院副院长黄益平教授指出，地方债的存量不是问题，问题在于流量；如果这个问题持续存在，将会累积金融风险。地方政府的预算软约束，导致缺乏监控和管理；地方政府的公司化行为、过度参与市场竞争，对其他市场主体投资产生了挤出效应。黄益平教授建言，让“政府的归政府，市场的归市场，企业的归企业”。

 

 

 

林双林：发债问题要考虑是否允许地方政府破产

北京大学国家发展研究院林双林教授首先对我国地方政府债务的增长速度、规模、周期和债务率给出了较为翔实的数据，并指明原因：基础建设投资发展迅速，地方政府发债都在预算之外。解决问题的办法是：让经济更快地发展，以降低债务率。林双林还提出了是否允许地方政府破产的问题，从而带动了论坛后续关于这一问题的激烈讨论。

 

 

吕旺实：首长负责制是控制债务的主要力量

财政部财政科学研究所外国财政研究室主任吕旺实教授认为，对地方债的负面效应已探讨较多，应更加关注其积极方面。地方债和城市的基础建设是相匹配的，这涉及到如何解决代际公平问题；另一方面，目前房地产正在降温，宏观经济有硬着陆的风险，过于强硬的措施可能会损害宏观经济。吕旺实建议用好两个机制，一个是市场机制，收益债要依靠项目收益来偿还；一个是行政手段，即依靠首长负责制和利润审计、预算公开来控制债务问题。

 

 

 

钱立： 财政体制逐步从“单一制”过渡到“财政联邦制”

北京大学经济学院财政系副主任钱立认为，对地方债问题产生的原因，与部分与会专家的观点一致，即：政府的GDP考核机制、分税制改革后中央与地方的财权与事权不匹配、单一的财政体制、缺少预算硬约束共同造成了今天地方债高企。治本的关键在于，对政府职能清晰定位，不要与民争利；推动财政体制从单一制向财政联邦制转变。

 

 

 

姚洋：让人大代表借助专业人士看懂政府预算和决算

北京大学国家发展研究院院长姚洋认为，地方政府事权和财权不平衡根源在于：中央政府对地方政府有人事任免权，还需要用财力来调动地方官员；目前我国的听证会不是制度性的，容易导致民粹主义；未来社会需要尊重宪法，让人大代表借助专业人士，看懂预算和决算，从而实现民主决策、实现对地方政府的合理管控。

 

 

 

徐高：我国基础设施水平偏低，地方政府借债搞基建利大于弊

光大证券首席宏观分析师徐高认为，中国地方债问题并不太悲观，并未到债务危机的地步。他通过一系列数据说明，中国公共部门债务可持续性在世界各国中仍属良好；由于中国基础设施水平仍然较低，长期来看，地方政府借债来搞基建是有益的；徐高建议，化解地方债，出路在于让政府的归政府、市场的归市场；非市场化的投资项目要用非市场化方式来融资。

 

 

 

张帆：财政联邦制不能一蹴而就，监管、立法可借鉴国外

北京大学国家发展研究院教授张帆认为，美国地方债的监管机制有值得借鉴之处，尤其是相关的破产法规以及联邦政府的救助程序。正是联邦政府这种不进行救助的承诺，降低了州政府行为的道德风险。对于财政联邦制，虽然中国不可能一蹴而就，但可以在监管、救助程序和破产立法等方面借鉴美国经验。

 

 

 

赵全厚：逐步减少地方政府预算软度，一步到位不可取

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚认为，日本西化的历史中有些经验值得借鉴，认为中国地方政府预算硬化未来任重道远，比较现实的做法是减少预算的软度，而非一步到位、实现预算硬约束；即使在美国也很难彻底实现。信息透明、阳光化融资是未来的发展方向。

 

 

 

国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁也就地方债问题发表了自己的观点。

 

 

嘉宾发言之后，媒体记者和北大国家发展研究院的学生就地方债的挤出效应、垃圾债等问题与嘉宾进行了现场问答互动。（更详细的讨论内容请参见即将刊登的简报）