2013年中国新型城镇化市长论坛现场演讲实录

 感谢会议组织方的邀请，我们一起讨论融资的问题。我想讨论城市化、城镇化过程当中的融资问题，核心是我们能想到既然做城镇化肯定需要很多投资，需要投资就需要找渠道筹钱，所以问题很清楚。现在如果我们看目前城镇化的融资体制，总体上来看主要就是地方政府作为投资主体。但是这在过去来看，支持中国经济增长效果还不错，这里头有一些大家愿意积极支持经济增长的因素在里面，因为有经济学家做的分析说看过去三十年市长市委书记、省长省委书记有的被提拔了、有的没有被提拔，到底是什么原因？经济学家分析得出结论是GDP增长是最重要的决定因素。当然很多市长市委书记不需要经济学家告诉里头有这个因素，但是客观来说一个地方的发展，过去确实看到很多很具体的例子，我们现在在地方有很多挖地三尺全城搞基建，最后市长工作成绩很大，得到提拔重用，这样的例子很多。但是现在我们在说新型城镇化的时候，可能要考虑一个怎么样的持续的问题，那么在怎么样解决融资问题以后现在碰到两个问题，第一个问题是如果说我们客观地来看需要有政府来筹资支持基础设施建设、来支持城镇化，实际上我们缺乏正规合理和可持续的融资渠道，实际上没有太多的钱直接从财政收入支持城镇的发展。我们经常说在我们财政体制里头，尤其是地方政府这一级权财权不匹配，需要做的事情很多钱不够多，这是客观的矛盾，下一步如果推进新型城镇化需要解决这个问题。

第二个问题是现在我们已经看到的，就是地方政府负债已经成为非常大的宏观经济风险，我们知道2011年国家公布数据地方政府融资平台10.7万亿，相当于当时GDP21%，后来大家觉得可能不只这个数，所以政府现在又在查到底有多少，数据还没有出来。但是每一个学者官员都有自己的估计，我看到的新数据，低的可能十三四万亿，多的可能是二十万亿。不管是什么数据，我的看法是现在地方政府负债确实比较多，但是不见得我们现在马上就要面临财政危机或者债务风险。因为如果我们来看中国中央政府的负债，国债现在只占到GDP的15.5%，这在全球来看都是相当低的，我们看美国100%、英国100%、日本200%，所以我们15.5%是一个相当低的数据。但是我们也有很多隐性的债务，包括我刚才说的地方政府的负债、包括养老金的缺口、包括银行的坏账，把所有的可能的或有的或者是隐性债务加在一起，我们做了一个匡算，可能也高达GDP的100%左右。所以这个问题不是到今天就要爆发，但是债务的压力其实已经相当大，那么我自己看来可能我们更大的问题现在是一个流量的问题，不是一个存量的问题。流量的问题困难在什么地方，困难是地方政府借钱，但是在一定意义上面临的是一个软预算约束，在去年财经会上周小川行长讲话讨论地方政府负债和货币政策的问题，他的一个很重要的判断是过去货币政策管不住，一个很重要的原因是地方政府面对的软预算约束，就是在一定意义上来说，地方政府尽可能地借债，借完了之后能不能还？说实话不是很确定，有的地方政府可以还，有的地方政府还不了。我们最近看地方融资平台在一个数据库里有七百多家数据，如果按照他们现金流数据来看有一半以上还不出钱来。当然这不见得他们现在都会出问题，这实际上隐含的意思是过去我们有很多举债已经在地方政府的帐面上，我不觉得马上要面临债务风险，但是这个问题不解决，如果是软预算约束继续下去，我们早晚有一天要爆发债务危机，这是在新一轮城镇化当中要特别防范的。

一方面需要钱，另外一方面要防范债务风险，因为很多国家现在面临的都是这个问题。怎么办？我觉得核心方法还是两条，因为我们要做城镇化，第一可能需要开辟新的融资渠道，应该说是可持续融资渠道，而不是单一的由政府向银行借钱。第二需要考虑的是要硬化地方政府预算约束，通俗来说就是谁借钱谁负责。如果中央政府给补贴，也可以，但是不能像现在这样的糊涂帐，而且很多城市实际上现在负债已经超过他的每年财政收入的两三倍，甚至五六倍都有。做完了之后，市长还被升官了，这个从长期来说是一个极大的风险。那么这其实就意味着我们背后首先要解决的什么问题？就是我们官员考核的问题，城镇化最担心的问题就是成为新一轮用投资推动GDP增长的运动，这个以后可能是一个灾难性的。首先需要解决的就是要把地方官员升迁的考核当中去掉GDP指标，把它的重要性降下来。第二明确地方政府独立资产负债表，这样不管你到哪儿筹钱，借钱给你的一方都会考虑你的资产负债表、都会考虑你的偿还能力，我觉得这样的做法才有可能比较长时间持续的。 

那么具体来说，我觉得可能有四个渠道有可能以后可以依靠，用来支持新兴城镇化的投资需求。第一解决地方政府事权财权不匹配的问题，现在需要大幅度增加地方政府能够控制或者是能够运用的财政收入。目前来看，我们地方政府财政收入在总的收入当中的比重比较小，地方政府直接能控制的比如说资源税、房地产税等等，但是我们也看到最近所做的服务业的营改增。营业税原来是地方政府收入，改成增值税以后意味着地方政府损失相当大一块财政收入。怎么样增加地方政府合法合理的收入使得他们有资源可以支持城镇化的建设？这是我们在这一次财税改革当中需要解决的问题。

第二是全世界的惯例或者一般性的做法，就是要发展市政债，这和地方政府的债不太一样，它要有一个很明确的项目、很明确的财政收入，简单来说你要有一个能够独立评估的资产负债表。

第三转移支付，各个地方收入不太一样、需要也不太一样，最终中央政府可能还是会在财政平了帐户以后做一些转移支付，支持一些需要钱但是没有钱又需要大力发展基础设施支持城镇化的地区。

最后是需要更多利用民间资本市场，包括现在很多新型的工具都可以利用，包括政府与民间的合作，搞一些城市的公共建设，我觉得这个里头有很多创新的工作可以做。

所以我觉得渠道还是要有，但是在做的过程当中，我想我们可能需要密切观察或者是关注或者是防范三个方面的问题。第一个问题还是需要防范过度投资的问题，过去我们一直说中国的增长模式有两大很突出的特征。一个是增长速度很快，二是结构失衡很严重，投资太多了以后，尤其是在一些特殊的领域，包括基础设施，如果过度投资的话会影响这些领域的投资回报，影响总体经济的可持续增长。如果我们现在推进新型城镇化，我希望不要全国又开展新一轮投资热，最后把我们的投资占GDP的比重变成全世界最高，全世界最高了以后是会有后果的。

第二需要防范金融风险，金融风险跟我们刚才说的地方政府的负债有关系，我们刚才所说的地方政府融资平台大概有70%以上的钱都是从银行来的，如果这些钱的负债过高，实际上它隐含的金融风险，尤其是以后我们需要做一些更多金融创新，比如说结构性产品、资本市场融资等等，在这个过程当中我们要支持地方政府的基础设施投资、城镇化建设，但同时怎么样保证我们金融风险能得到有效的控制。

    最后就是软预算约束的问题，软预算约束的问题、地方政府负债的问题，可能是我们未来一段时间最重要的金融和财政风险，值得我们密切关注。