本文是北大国家发展研究院EMBA校友、国家发改委发展规划司司长徐林2014年4月在“万科公开讲坛·致敬1984”系列活动上海站的发言，根据录音整理，未经审阅。上海站活动的主题是“中国城市30年”。​

我很荣幸有这样的一个机会，给大家介绍一下中共中央、国务院两个星期前刚刚发布的国家新型城镇化规划。​

我做了很多年的规划，80年代末研究生毕业之后，到了国家计委，当时在长期规划司工作，编“八五”规划、“九五”、“十五”，编了“十一五”规划之后，把我调到财政那边去，后来又把我调到这边来搞我们的城镇化规划。接下来我们要编的是“十三五”的城镇规划。​

这（新型城镇化规划）是我做过的所有规划里面最难的一个，因为每个人对城镇化都有不同的理解，大家要评这个规划。我也很看重这个过程，因为恰恰是规划过程当中不同的观点碰撞和争议，使一个规划颁布之后实施会容易一些。就是不同的意见在规划编制过程中形成了共识。​

我做了这么多年的规划，最大的一个体会就是：规划的过程远比规划的结果更重要。因为现在政府做规划，越来越多地强调要更广泛的参与，这种参与我觉得是一个非常好的过程。​

首先我想给大家介绍一下城镇化到底是什么，因为今天的主题是“中国城市30年”。城市化和城市不是一回事，城市是经济社会结构变动的一个过程，它实际上是农民从劳动生产率比较低的农业部门向劳动生产率比较高的非农产业部门流动。然后通过转移就业，最后在城市或城镇集聚的一个过程。因为非农产业最大的特点不是分散布局，而是聚集在一起，这个我们都可以看的见，服务业、工业园这些都聚集在一起。我刚才进来的时候，有人跟我介绍，同济大学周围都是一些设计企业，这就是集聚，你很难想象这些企业分散在农村里面为同济大学这么大的设计院做配套，这是不可能的。这是经济所决定的。所以城市化是一个要素配置不断追求高效的过程，追求效率，要素配置的机制很重要，需要一个非常好的市场环境，这是我对城市化的一个理解。​

今天我介绍的主要是四个方面：第一个我想讲讲编制这个规划的时候，对中国城市化现状和问题的一些判断；第二介绍一下新型城镇化的总体思路；第三介绍一下新型城镇化所确定的几个重点；第四就是介绍一下实现这样的城市化需要什么样的制度安排。​

城镇化现状与问题​

首先我们来看看城镇化的现状和问题，以及它的趋势。现状其实很简单，就是在过去特别是改革开放以后的30多年里，中国的城镇化非常迅速，城镇的常住人口迅速增加，城镇化大幅度提高。不搞统计的人可能不知道，中国的城镇人口统计是按照常住人口来统计的，所谓常住人口，就是你在这个城镇只要居住半年以上就被视同为城镇人口，是这样的统计口径。按照这样的统计口径，我们的城镇化率在过去30年里面大幅度提高，平均每年提高1.02个百分点，城市的数量和规模在扩大，而且形成了越来越具有国际影响力的城市集聚群。比如珠三角、长三角、京津冀地区。城市供应服务设施的能力大幅度改善，总体来说，城市人居条件也明显改善。​

1978年中国的城镇人口是1.72亿，到去年年底是7.3亿，所以我们现在城镇化率实际上是53.7%。53.7%是什么概念？比世界目前城镇化的平均水平高不到1个百分点。城市的数量与规模方面，比如说1000万人口以上的城市，78年的时候是0，现在是6个，500万到1000万的有10个。​

但是在城市化快速发展的过程中，面临很多的问题，我们也做了一些简单的总结：第一个，中国的城镇化速度滞后于工业化速度，实际上就是你城镇化和工业化不同步，这个不同步的一个主要原因就是中国的户口制度。大量的农民工虽然进了城，但是他们在城市里面属于半市民化的状态，不能享受城市户口居民享受的公共服务。城市用地规模扩张过快，我们用一句话就是土地的城镇化快于人口的城镇化。而且不同规模和层级的城镇发展不是很协调。在一些特大城市，大城市病日益突出，这个我们都可以感觉到，空气污染问题，交通拥堵问题，社会治安问题等等，所以城市可持续发展面临越来越多的挑战。​

我们现在城镇化处在一个什么阶段呢？未来的趋势是什么？未来还是一个加快发展的趋势，按照世界城市化表现出来的一般规律，城市化率30%到70%的时候是快速发展的阶段，中国正处在50%多这样的一个阶段，所以还处在一个快速发展阶段。过了70%以后，这个速度就会有所下降，拐点就会出来。​

未来的城镇化怎么办？我们这次提出来所谓的新型城镇化，那就是要转型。你为什么要转型？实际上我们现在城市化发展的一些外部条件和内在要素条件都在发生变化，第一个就是随着农业富余劳动力减少，劳动力成本上升，过去支撑城镇化快速发展的传统模式受到挑战，低成本劳动力廉价供给的城镇化发展模式难以持续；第二就是随着我们国家资源环境面临的制约越来越重，依靠粗放式的高投入、高消耗、高排放的产业发展模式难以支撑城镇化的发展；第三，随着新老城市居民对社会公平正义和基本公共服务的诉求越来越强烈，你再靠过去那种差别化或歧视性的社会待遇来推动城镇化发展的模式也难以持续；最后就是金融危机之后，全球出现了一定程度上的逆全球化趋势。所以全球的这种产业分工格局和产业链分布可能也在发生一些调整和变化，特别是以美国为首的发达国家开始越来越多地关注本国制造业发展的时候，你原有的城镇化快速发展模式要做出必要的调整。​

新型城镇化思路​

在分析上述问题和未来趋势的基础上，我们提出了新型城镇化的一些思路。这个思路我们用几句话来概括它，第一句话就是以人口的城镇化为核心。所谓以人口的城镇化为核心，就是把农业转移人口和有能力在城镇就业居住的常住人口市民化要放在首位；第二个就是以城市群作为主体形态，什么意思呢？就是最后中国城镇化的地区就在那么几个地方，在这些城市群里面，会形成以大城市为依托、以中小城市为支点的城市群，城市群内部大中小城市协调发展。过去我们很多年说要把小城镇作为重点，凡是说这话的人，大多数都是看到长三角、珠三角这些城市群地区的小城镇很好，你到了很偏远的地区，要搞一个小城镇是很难的，建了之后没有人去，因为小城镇没有产业支撑，没有吸引力；第三句话就是要以综合承载能力为支撑，增强城市的经济基础设施、公共服务、资源环境对城市不断扩大的人口的支撑能力；最后就是要完善一些体制机制，破除目前还在发挥作用的城乡分割制度，包括改革户口、社会保障、财税金融、行政的治理和协调体制。这是我们新型城镇化最核心的四句话。​

新型城镇化的重点​

我们想要实现的目标，就是五个方面：第一个就是城镇化水平和质量都要稳步提高；第二是城市化的格局要更加优化；第三是城市发展模式要更加科学合理；第四就是城市的生活要更加和谐宜人；最后是城市化体制机制更加健全。这是我们提出的五大目标。针对这五大目标，我们通过四个方面重点任务来展开：​

第一个就是有序推进农民工的市民化。目前我们进城的农民工是2.34亿，很多没有（城镇）户口，我们这次规划提出来，到2020年的时候1亿农民工在城镇落户。我们预测2020年中国外出农民工的总量是3亿人，我们也只能解决其中的1亿人，还有2亿人不能解决，怎么办呢，就是不断提高公共服务的水平，他们没有户口，但是可以享受（公共服务），随着他在城市居住年限的增加，可以多享受一些基本的公共服务。​

有的人说，农民工进大城市、特大城市不行，应该都要去中小城市，我觉得这是不够的。如果你只让中小城市、小城镇放开农民工落户，肯定是不行的，因为按照目前我们做的调查，中国农民工的分布在直辖市是10%，而且这个比重是在提高的；省会城市20%，比重也在提高；地级市30%、40%左右，县级市是最少的，就是农民工到小城镇去的意愿是最弱的。我们研究这个的时候有很大的争论，但是我们设想一下，如果北京上海这样的城市，你只要白领不要农民工，这个城市能生存吗，我觉得不可能。说的形象一点，用李克强总理的一句话：大城市既需要拿手术刀的也需要拿剃头刀的，因为这是城市不同的产业需求决定的。​

第二个重点就是要优化城市化的空间布局和形态。我们想的目标就是到2020年的时候，中国城镇化率在60%，那个时候会有8.5亿的城镇人口，这8.5亿城镇人口的分布，是跟整个城镇空间布局、宏观布局密切相关的。我们现在涉及的是以城市群为普及形态的格局，总的想法是，要培育、引导城市群的发展，在东部地区主要是以优化提高城市群为主，中西部地区要培育壮大一些新的城市群，然后在这个条件下再完善大中小城市的规模结构。通过城市群内部之间的、城市之间的分工、协作、现代交通基础设施网络的支撑，来实现这样一种分工协调的格局。为什么要这么提？大城市主导的这种浪潮不是中国表现出来的特有方式，全世界都是这样的。我这里列了几个不同的城市群，中国沿海地区的三大城市群我我们用了2.8%的国土面积，聚集了18%的人口，产生了36%的GDP，我们跟美国比起来，美国东北部从波士顿到华尔街，1.5%的国土面积，18%的人口，20%的GDP，其他的我也有统计数据，大家可以参考一下。这是全球城镇化表现出来的一个共同特征。​

中国未来城市化的格局大概是什么状况呢？我们做全国主体功能区规划的时候，对全国资源承载条件做了一个分析，提出了这么一个构想，未来的城镇化总的分布是“两横三纵”：一横就是连着陇海线，还有一个沿着长江，三纵就是京广这几个线。这样的一种构想跟现实有多大的差距呢？中国最大的问题是大量的人口分布在北方地区，但是缺水，相比之下，中国的长江沿岸人口分布的密度不够，这是什么问题呢？这是中国整个经济布局有一些问题。中国北方那么多的煤炭工业城市，资源枯竭的话人走不了。我们讨论底特律，底特律因为它的汽车产业地位在下降，所以底特律在过去一段时间人口急剧减少。因为美国社保是全国统一的，我走到哪里都不担心我的保障问题，但是中国的社保是碎片化的。我离开这个城市，原来的东西就没了，所以人动不了。所以这是我们制度上的一些问题。​

第三个就是要提高城市可持续发展的能力。我们现在面临很多不可持续的问题、城市病的问题、生态环境的问题，都跟我们现在城市的这种发展、管理、以及产业结构有密切的关系。所以我们这次强调增强城市的经济活力和产业支撑。这不是说你人为放很多的产业，我觉得城市最重要的是要给它创造一个特别好的创业环境。因为城市自己有很多经济活动的机会，如果你创业的环境好的话，它会自然而然形成，而不要你政府更多的干预。大城市的魅力就在这里，所以为什么创业的人在城市里面而没有在农村，我们要的就是这个环境。​

我们很多搞建筑设计和城市规划的，对于中国城市内部空间结构的利用有很大的问题。整个城市的规划，地上地下不一体，城市的功能分区可能也不是特别合理。产业区、居住区分得太清楚，每天早晚都是大规模的交通调动等。我们整个城市规划和建设管理水平，是有改进的空间的，建筑规划、建筑质量也是管理的问题，这次我们有专门的章节来讨论城市规划和建筑质量的问题。我们在研究新型城镇建设特别是智慧绿色人文社区建设的时候，向政治局常委汇报时，我们的领导就专门提到了万科，他觉得万科那种模式是中国目前开发商里面做的最好的。所以我觉得中国新型城镇化建设，有一些开发商已经在做很好的思考了，王石领导的万科是一种模式，我关注到有人提出“立体城市”的概念，也是很值得尝试的一种模式。​

第四就是要推动城乡发展的一体化。因为城市化的最终目的是让城乡差别越来越小。中国的城市化之所以有动力，恰恰是因为城乡差距太大。中国城乡收入差距目前是3：1，就是城市居民的人均收入是农村居民人均收入的3倍，在这样的差距的情况下，农民进城的动力是很强的。全世界是什么水平呢，全世界城乡居民收入差距是1.5倍，而中国比这个还高出一倍，这恰恰是中国城镇化的动力所在。等什么时候这个差距缩小了，农民也就不愿意进城了。所以我说，我们最终的目的是要通过城市的发展，推动城乡一体发展，推动城乡收入的缩小。​

最后我想介绍一下要实现新型城镇化，须做哪些制度上的改革。​

第一就是要改革户籍制度，今后逐步取消户籍，用统一的居住证来进行管理。有了居住证之后，今后你到一个城市，马上就可以申请居住证，而不是像现在叫暂住证，居住证有统一的号码，你在这个城市能不能落户，能享受多高水平的公共服务，就看你在这个城市居住的年限。所以现在上海、深圳搞的积分制带有一定这样的含义；​

其次，土地制度的改革至关重要，我们想要实现的目标是提高土地集约利用的程度。搞城市建设的都知道，中国现在人均建设用地的标准是100平米，而我们现在实际是什么水平呢，126平米，我们没有减少，反而在不断地上升。这跟咱们的土地制度是有关系的；​

第三就是建立一个可持续的资金保障机制，这里面涉及到财税制度的改革、金融制度的改革，我们现在很多城市政府缺乏一种稳定的税源。在美国，城市主体税是财产税，占1/3-1/4左右。而中国是营业税，现在变成了增值税，这就需要对未来的税制、税种重新调整，这个问题是比较难的；另外一个就是金融，我们现在最大的问题是金融工具不够丰富，不能支撑城市基础设施所需要的期限长、成本低的融资服务要求。​

另外就是住房制度，住房制度两句话说的很简单，就是政府为主提供基本保障，市场为主满足多层次需求。但是这两句话要做起来，会有很多不一样的方式。即便是政府提供住房保障的方式也会多种多样。​

最后一个就是要恢复设市。因为中国现在10万人以上的镇已经上千个了。这些地方要在国外早就叫城市了，但在中国只是一个镇。我们设市过程当中担心什么呢，一设市就要有四套班子，上面有一个发改委下面也要有一个发改委，上面有一个建设部下面有一个规划局，实际上在基层政府是不需要设这么多班子的，我们完全可以按照“大市场、小政府”的模式来探索一些更精简的政府管理和机构设置方式。这块我觉得一定要做一些探索。​

这就是我对新型城镇化要点的一个简要介绍。谢谢大家！​

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文章来源：万科周刊​

图片来源：财新网