【活动背景】

凤凰财经“智友会”邀请了研究城乡问题最权威、实践经验丰富的周其仁教授，与智友们共同探讨城乡症结及解决之道。

嘉宾：周其仁，北京大学国家发展研究院教授

主持人：胡释之，凤凰财经研究院主管，《财知道》专栏作家

破除城乡壁垒 减少农村人口才能让农村富裕起来

智友：周教授，今天机会难得，我想提一个你书之外的比较简单的问题。刚才和胡老师探讨了很多顶层设计的东西。

我走过华北农村，自从改革开放以后，我能见到二十多年的过程中，我发现离开城郊部分的人群现在发展压力很大。我就在想如果解决好提到的制度问题以后，国外好的经验和您所理解，以后农村怎么样才能真正的发展比较好。边远一点的农村结构很简单，很少有文化性的东西建设，别说交通了，还是很不够的。

我想请教您农村这么穷，怎么个办法？

周其仁：农村穷，根本原因就是我们农村的人偏多，这是一个基本的结构性，不是农民天然就穷的。过去我讲过国家工业化阶段把农民隔在外头，户籍、粮食、就业、上学，而且两种人。我到北京念书的时候，老师说中国国情十亿人口、八亿农民，为什么十亿人口、八亿农民，那是一套制度的结果。人往高处走，如果把城门打开早走了，怎么会留下八亿农民，是当时人为政策的结果。八亿人在农村，农村产出多少，1978年1980年农民收入占整个国民生产总值二三十，开放城门，建设企业，农民打工，农村人口减少，现在还有65%。更大的麻烦是农业的比例下降更快，占GDP的比例是10%，江苏8%，上海0.5%，上海在农村的人跟上海农业占GDP比例也不成比例，在我看来偏多。

怎么让农村富裕起来？

第一条，如果农村是10%的收入，只有10%的人就是全国平均收入，人均来说，这是一个最大的问题。在我看来加快城乡之间减少流动的摩擦，让人出来，这些年人出来很多，主要是青壮年。由于户籍、社会保障、教育、医疗，城乡之间很高的壁垒，除了青壮年劳动力出来，其他人出不来，几千万留守妇女儿童老人，形成这种尴尬的局面。

下一步公共服务更大程度的均等化，九年义务教育是国家承诺的责任，这个不能属地化。不能说安徽的孩子就安徽的财政负担，费县的孩子就费县的财政负担，财政收入高的地方负担好的一点。应该有一个国民标准，有些是中央财政上，中央财政应该承担更大的事权，将来增加国民就对国家的认定。否则我就认同安徽，因为我从小上学是安徽给我的，我怎么认同这个国家呢，这些改革都是要提上日程，流动就容易了，在安徽读国家管，在上海读国家管，就可以跟着他父母出来，这样的农村相对人口减少，农村产出比例跟投入靠近。

这个过程中很麻烦。财政税收体制要改，国民收入分配体制要改，社保体制要改，都不是一日。但是方向确定，要按那个方向去走。问题来了，很多人跑了，农村破破烂烂怎么弄。其他国家也有很多经验，国土整治，日本、德国这些国家，人跑以后丢下很多东西，那个地还是很值钱。成都搞复垦，人走了，房子扒成复垦用地，农业用地、生态用地。这要投资，德国、日本复垦的，一轮一轮有标准。现在我们很多地方创造的经验谁来投呢，就是用城市的地价拨一部分，城市为什么投，城市投换你的地。这个地不是在当地换，把当地盖房子权移出来，挂钩地票、地权，都是土地转让的具体形式。城里地价这么高拿一个零头，农村建的蛮好。重庆地票制度五年成交十五六万亩，地还在农村，原来盖的破房子拆掉用作耕地，耕地归农民，盖房子的权，城里给钱整理土地，把那个指标分出来，买了在重庆建设区内去用，这些经验都是有意义的，一轮一轮搞。

当然你问到总是郊区的好一点，全世界都是这样。现在有一种紧张，光让土地流转，就郊区发达了，有的赔几千万。国家统一管理起来，国家再分配，把这个收益往全国人民头上分配，这也是一个主张。我的看法，郊区更富一点是全世界通行的，靠近巴黎的农民过得好一点，靠近伦敦的农民也过得好一点。当然可以再分配，在过得好过程中抽税，这个税本身可以往远处蹦。有人说不同意郊区农民土地有权流转，这是因为不公平，远的农民怎么办?甘肃农民怎么办?这个思路属于思想方法问题，邓小平说一部分先富起来，他损害远处农民了吗？我们不争论这个问题。他拿了一万块，远处农民没拿到这一万块，不公平，所以不能拿一万块。这种思路谁也富不起。他拿一万是不是损害到那没拿到钱的农民，没有损害就可以拿。如果按这个道理，城里的人全得麻烦，你的房子都涨价了，全部拿出来再分配。分配一部分是可以的，但是不能全拿分配。

区位对富裕有很大的影响。为什么你生在上海郊区，我怎么生在甘肃，是有这个问题、这个不公平。只能长远抽一点税，国家财政慢慢支持农民的建设，不能一步做到。甘肃农民跟你不一样，我把你摁死，对甘肃农民没有好处，这是我的观点。这个意见现在很流行，土地流转就是郊区。

重庆的经验恰恰证明，那么边远的农民同意把房子复垦，把地票拿出来卖。就是城乡和远郊农民、山区农民之间的一个交换。现在也有意见，把重庆经验扩大到贫困区，所有贫困农村整理出来地票刻意在北京、上海、重庆交易。搞不好这也是中国探出来一条路，近郊农民、远郊农民、城市跟不同区位农民之间的交换。我的看法依据经验，无论国际经验，还是国内经验，方向要搞对，但是恐怕不能一步做到。谁让我们留下十亿人口八亿农民，真正消除这个结构的后果总得有一代人。

三权两张合同不会给将来制造障碍

智友：前段时间一直在讲农村集体用地三权，所有权不变，承包权长期不变，现在探讨经营权可以流转。新任的中财办主任韩俊有一篇很长的文章讲这个问题。

将来有没有可能三权分离和流转变成一个产权层面的流转，还是说会长期这么下去？ 

周其仁：形成政策形成法律是妥协的结果。集体所有权承包了，当年说有了承包权为什么还要集体呀，按照2002年土地承包权，集体只有一个功能，到期把土地包出去，只有往外包地的事情，别的没有，开始还说三十年一轮，后来说长期不变，包出去没你事。

集体是社会主义，把这个废了怎么行，这个是底线不能动。从根底而言基本管生产，不管销售、技术投入，这些职能都没了，经济功能很弱。职能承包给农户，解决了贫困问题，农民也欢迎有收入，要把这个政策长期化，十五年、十八年、三十年、长久不变。底下发生变化，很多农民出去打工，他包了土地，但是不用这个地。当时有一个政策叫转包土地权，我承包这个权包括种、经营，也包括不种，让别人来种，这个权也有了，产生下一个问题，种的农民叫什么？上海郊区很多农民不种了，安徽农民去种了，叫耕作权或者直接的农业经营权。

原来的思路，我有一个承包权，我转包以后把这个承包权给他，我就放弃了，断掉了。很多人认为这个不妥当，我出去了，如果外头没站住呢，工业失败了，打工失败了，岁数大了要回来怎么办？这也引起很多人的忧虑，承包权还不能让它消失，就形成了你讲的三权。

习近平讲话就是这个意思，仅仅讲耕地，非耕地没讲过。三权分制，集体所有权、农户承包权和实际上种地人的耕作权，三权并立。三个权两张合同，集体权通过承包合同把土地实际承包交给承包户，现在承包户拥有承包权通过转让权把耕作土地的实际权利转给了耕作户、家庭农场合作社、大户，这就是现在达成一致的意见。三个权两个合同，之间不受影响。

我到南通问了一个问题，国家农业补贴发给谁？发给集体？发给承包户？发给农业经营户？他说那个都是有政策的，既不发给集体，也不发给种地的人，发给承包户，如果承包户自己种地发给他，不种地也发给他，变成一个权利收入。我说农业补贴不是补农业吗？当时设计的时候多数承包户自己在种地，所以补承包户当时就是补农业。但现在很多承包户不种地，特别是发达地区。上面政策中央农补下到户，怕中间截流，直接打到农户卡上。既然支持农业的这个意图没有落实，他说政策文件支持农业全部补贴给承包户，新增的部分省里补贴、地市的补贴全部给经营户，叫做新出台的农业支持政策向经营大户倾斜。

挺有意思，这套复杂的体系将来会不会简单化，只能实践以后才知道，将来承包户走的远远的，再也不回来了，慢慢可能三权又重新变成两权，这个可能性也有，还有第二代，第二代不会再回去了。

现在叫股份化设置，也有这个考虑，最后变成一个账户，里面多少钱，天南地北可以分到这个钱就行。将来地理上越来越开了，这个没关系，因为现在制度的安排，第一现在的人要同意，不同意就达不成，第二不要给将来制造障碍。三权两张合同基本不会有太大障碍。

我们的历史也很有意思。过去叫田底权、田面权，解放前地主把土地租给你，我是田底权，你是田面权，田面权可以把这个租给下一个人，二地主、三地主、四地主。这是中国形成的一个人口高度密集、土地稀少，再加上工业化、城市化一起来就会出现的复杂性。上海郊区很多地主进城了，不在农村了，对农村那块的收益不是看的很重，就变成二地主收的租子比真正的地主收的高，而且没有办法。他在当年说给你一百斤粮食给我种一年，我交粮食就不能把地拿回去，我可以把这个地租给其他人两百斤，你知道你也不能直接说这两百斤我收，你还得租给我，我再租给他，历史上就发生这种同样一块地好几层权利。

我在常熟服装城发现过类似的例子，房屋出租，十万一年，过两年这个市场旺，当年租房的人再把这房租给下一个人三十万。我是原业主，知道后不能直接收回来，先付给当年租给十万的人三十万，把租地权买回来，同一块地会切出好多层次。

我的看法，只要有清楚的权利，只要有契约，并且没有对契约进行太多的限制，总能在供求生产力基础上找到合适的方式，既不妨碍经济未来发展，也不会造成吵来吵去打来打去。保证这些制度，无非止住竞争，不要打起来，还有适应未来需要的组织方式不能有障碍，不能说到时候要素的比例变化卡住了，这个不行，这就是成功的制度。

智友：三权两张合同主要是耕地部分，用途不能改变。

周其仁：用途不能改变，以此为前提。这次深化改革方案把耕地方案做出来，至于建设用地，三中全会决定写了一句，以用途管制为前提，服从国家规划，建立城乡统一的建设用地市场。方向有了，但是有方向，具体东西没出来，还要有一个过程。

哪里官员说地太多 哪个城市就有希望

智友：我是从农村来的。现在农村分配集体所有地的问题是这样，一家孩子成家立业村里面分十亩。现在也没有法律规定来触碰这个问题，将来是不是还按照这样的方式去走？

我从农村读书出来失去农村户口，没有分配，接下来怎么调整？

周其仁：集体成员是开放的。任何经济组织是财产关系。当年你父亲入社，是社员，后来搞了集体化，父亲是社员，儿子也是社员，孙子也是社员，这本来是一个变异。苏联解体以前，苏联有个村社传统，人很少，土地很大，所有人到村社领一份地，死了把地交回去。

中国把这套东西引进来，但我们是人多地少，带着这个敞开的口子走不下去。怎么你父亲是社员，你就也是社员？当时没办法，就变成地缘制的组织。生在这块地方，有城乡壁垒，不准你出去到外面谋生，在土地上永远细分那块地。

现在很多地方没资源。上海松江早停了，分不出来，盖什么房，最后怎么办？家里解决，家里有过房，家里解决不了，社会去解决，流转转卖。受资源条件限制，内地很多地方地挺多，承包地是我的，按过去规矩只要是成员，到时候一户一宅，一成家领一个宅子。农村小家庭越来越多，大家庭越来越少。分户以后领一份地，白领了，别人家领了你要不领就吃亏了。就变成你领一块，我领一块；你盖一个，我盖一个。农村房子多，里面住多少人呢？现在新的问题是，很多人走了。这个问题非解决不可。

解决这个问题：

第一条，成员权相对固定下来。谁是成员，到哪为止，在各地确权的时候就是要解决这个问题。很多地方为什么重新量，量完一次再也不量了，很多地方要固化、锁定，不能无限让人那么分下去。

第二条，成员权是不是还可以免费领一块地，这个问题要探索。把已有的地权限划了以后，再领，领谁的，就得说个价钱，进入到契约阶段。我要领你不同意，出个价吧，集体土地市场就这么形成。真想领，开一个价来领。集体成员权开放，后来发现不行。1982年国务院发文件说，农村分宅基地得有规矩，集体土地跟国务院什么关系，不管不行，分多少地，各省人均多大面积。

实际到底下看，多大面积的房间，周围开地的、开厂子的，占的比例相当大，你占我不能不占，我不占就吃亏。历史没有后悔药可吃。当年什么时候说宅基地入过社？没有，经典社会主义理论规定生产资料所有制，宅基地是消费资料，这么随便就入社了，也没办过手续。我们这些年盖宅基地的速度，五千年的文明早就盖完了，过去怎么就不盖？。

智友：我们那农村盖房子的特别普遍，不是集体分配，谁占上了就占上了，这两年特别密集。

周其仁：有些大队书记带头，盖的多；老乡胆子也大，你盖我也盖。很多地方不是靠法划产权，是靠谁家几个儿子在划产权。

智友：不光靠谁家有几个儿子占了，人多占的多。占了这个地方，不光占集体所有地，自己开发出来的，修了一个公路挖出很多地，也随便占。当地国土管理部门找你的时候，我不知道属于合法收入还是非法收入，他自己指定这个值多少钱给他。

周其仁：确权，让所有人参加严守权利边界。国土部到县有多少个官员，怎么管得过来。遍地都是人，都在占地，怎么斗过来，应付上级检查，说没收几个，拆了几个房？国家很多制度，先让农民守自己的财产。

智友：县以下的国土部门变成自己创收的办法。

周其仁：我拆他不拆你，你表示表示，我们都知道。这个国家有很多毛病真不是一天可以消除的，但是慢慢有希望往对的方向走。我老说文章写起来，总是有逻辑，就像要有一个时代，唯一的希望一代人，像你们年轻的这代人，把这些问题解决个八、九不离十。

中国占那么多土地有什么好处，看得见这块收益就不走，真走了，谁离开土地早谁的家庭收入高，走了就不能分一块地，过去传统制度，五个人五份。城市化率为什么高？为什么后来工业化走在前头？早年看这个制度很不仁义，只有一个，其他人走了，都是自由民，所谓自由民就是不管你了，不管，走出一条路来。我们这挺好，五个孩子，谁敢走？父母在不远游，谁游谁就没了。这么多人在那个地上有什么前景？风险精神、闯荡精神、开拓精神都没了，看眼前那块地，看着很大，其实很小。

现在北大学生问家里在确权，大学生也有一份，要不要回去？你想清楚，北大的学生还要这块地？你以为地能值钱？地是没办法的人靠它去弄钱。有办法的人靠本事获得收入，真正长远且最大的资本是人力资本，不要靠那个地。乔布斯靠什么地，有了钱想买多少地买多少地。我们弄反了，靠一个管制，所有官员说地值钱。谁开始说地太多，这个城市就有希望。地太少就乱占了，城市铺的这么大什么都建不够，铺的越大越建不好，再铺大就建成农村了。

为什么农民土地很重要？农民没有机会受好的教育，再没有一块地的权利，下一步走不出来。有块地转让，弄俩钱，孩子上好一点的学校，这才叫增长的曲线，老守着那个地，能有什么。

比农民自己还担心农民 哪有这个事情

智友：现在的农民土地确权之后，有什么资产？花三十万盖一栋楼抵押给银行，银行收回去之后能卖出去吗？现在中国农民没有资产，城市里的人有资产，中国农民的地不是资产，房子没有资产，这个经济怎么活跃起来，没有抵押物，现在有一派说确权，有一派人说土地所有化的问题，农民没有钱，农村怎么发展，郊区的或者周围的，也许更远的，花几十万盖的房子放在那。我特别不理解这个问题。

周其仁：农民不是没有资产，是农民的资产没有价值。两个原因：第一、位置很差，价值就是低。第二、现有的法律法规、政策和人们的观念不准流转。资产的价值是流转中产生的，流转大家看谁来评价。同样一个房屋你认为不值钱，天下有没有人认为值钱呢。市场就是这么一个交换制度，认为最有价值的人获得它。可以说农民的房子不值钱，抵押给银行也出不得手，这个道理一般情况下存在。但是中国农村很大，最早实验农民房为抵押的温州乐清县，做了很多年，耕地很少，工副业搞成功以后要出去投资，资金不足。但这些农民在自己家乡盖了比较的好房子，乐清农民信用社最早发现这是可做的生意，把房子押过来打个五六折一笔钱贷给你，把生意做到外地去，第一、坏账率很低，几乎没发生真要把抵押房产去卖，第二、发生了，卖得出去，工副业发达以后，当地很多小业主、企业家往外走，同时很多人进来。进来的人干了五年、十年，发现这个地方不错，愿意在这个地方待下去，全家来要买房子。有一个流转的市场，真不能说全国农民的房子流转起来都没有人敢去抵押，法律上也允许可以抵押。至于金融机构敢不敢接受这个抵押，金融机构去竞争，你做不了别做，怎么样定价，怎么让这个价转起来，不同金融机构本事也不一样。

我的态度是哪怕只有一户可以转得起来，让它转。我们不能说由于一般推断转不起来，法律上限制人家，限制农民自己住宅抵押。现在在某些地方做试点，农民房子抵押没收了，住哪，有无穷忧虑。城市居民房子可以抵押为什么不担心城市居民。我们始终认为农民自己不会做决定的人，让我们来关照他。我们不关照他，就会流离失所。对农民的担心统计上不重要，一万个人有一个人把房子抵押了没地方住，有低保政策。是不是万分之一的发生把一万其他人做的事剥夺了？我们不这样，两害相全取其轻。我的看法，第一法律准许人家转让、抵押，至于有多高的市场价值由市场竞争定价系统告诉。这个价格系统出来，聪明的农民还会家里盖房吗？不盖了，知道盖了没价值，到县城、地级市买商品房。重庆一个县，农民跟你讨论这个事，到广州打工赚了一笔钱到底放哪好呢？在村里盖个新房，到镇上、到县城，考虑子女教育，农民很会替自己打主意。我们要做的工作把对的主意信息披露出来，让农民互相参考学习。过去做法是我替农民打主意，我想得通一个事就说行，想不通就说不可以干。这个在我看来太鲁莽。给他权利，相信农民有学习能力。统计上多数农民只要给他权利会用好这个权利，城里房子可以买卖，有谁把房子卖了住街上去了？没有。你担心的事他自己都不担心，很多人说我担心比农民担心自己还担心。我从来不相信，哪有这个事情，我总相信他对自己的担心超过我。问题是要把权利给他，他有权利对自己担心，选择对自己更好的办法。农民不是没有财产，美国很多抵押、很多赊账都是在农村做起来，拖拉机怎么卖的，就是分期付的。

智友：财产只能卖村里人，村里内部交易。

周其仁：城里房子有人说只能卖给街坊吗？

智友：现在城里人不能到农村买宅基地。

周其仁：所以就讨论为什么不准，这个不准有道理吗？没法定，国务院办公厅有文件，是不是法律文件？讨论，送到宪法法院审查，又不是全国人大的法律。

智友：要打破法律的框架。

周其仁：整个村里互相买，到村里去看看也不是这样吧。很多都是远处来的农民也买当地农民的房子，早就发生了。当年人民公社60条没限定把房子卖给谁，想卖给谁卖给谁，就怕没人来买。我还限制他不能卖给别人，这个没有道理，价卖的高不准卖。

智友：现在买了不合法。  

周其仁：没有好好研究那是不是法。不能官员嘴里说的话就是法，不能政府发的文件就是法。法有规格，现在太认同这些东西。动不动违法，违什么法，有人推敲，有人查吗？我们没这个习惯，谁官大谁就是法，谁嘴巴大就是法。凭什么，查过没有，怎么是法？凭什么不让农民的房卖给城里人。国务院办公厅有没有立法权？我查过三定方案，国务院办公厅十几项职能没有一项叫他提供法规的。底下就说违法，凭什么说违法。不要随便把人民不伤害他人的行为轻而易举带上违法的帽子。这个太容易了，动不动说这个不行。为什么有法律强制性让一些人的自由受到收缩，因为侵犯他人自由。没侵犯他人自由，没伤害别人，城里人有人出价两万一米买农民房子，伤害谁了？当然伤害一手征地一手卖地的，就查这个既得利益是不是对。这么来讨论问题。如果制度改了以后，农民手里的房、地，既是资产，也有价值。

智友：我非常同意这个观点。

胡释之：法律应该是保护受害者，而不是制造受害者。现在很多非法行为没有给任何人造成危害，唯一罪责是违反法律。这么一说，法律本身是违法的。这个法律不是要维护，而是要去清理、革除它。

土地确权才能把历史上搞不清的事搞清

智友：比如城里人退休了想在不错的郊区买宅基地，还得这里有亲戚通过人情买宅基地盖个房子，他八万买之后，要确权的话，归农民所有，使用权、所有权归农民所有。现在先买房，买房之后再确权，土地所有权确权，新买房宅基地这家能不能参与其他土地的再分配？

周其仁：确权在我看来早就应该做了，就像盖房子一样地基弄好再往上盖，我们倒着走，基本权利没划清楚，一碰无穷的麻烦。北京郊区宋庄，好几千画家住在那里，很好的文化环境，当年说可以流转，农民几万把宅基地卖给画家，画家盖平房，改造画室，过几天说不行，拆，打官司。为什么这次成都经验出来以后，全国要搞财产确权登记，这很重要。再往上进行，一是权利划分，有了权的跟有同样权利的进行契约，达成各种复杂的交易，社会就这么连起来。现在是什么呢？契约很发达，城里人已经买了，但是权利不清楚。过两天说不行，八万钱付了，人也住了，原来的老乡早就进城了，舆论一变，把城里的弄回去跟画家打官司。这个社会花在这方面注意力太大，怎么正本清源？财产要登记，60年了，现在才搞财产登记，早干吗了？要反省，领导人说保护耕地，这在弄清耕地所有权后，耕地所有者不会保护吗，还要我们哭着喊着保护吗。

社会的治理确实要从基础地基开始做起，过去忙不过来，现在是不是大家想清楚了？先把财产登记搞清楚，花两三年，这个房到底是谁的？这个地到底是谁的？到底有权干什么？到底能不能你出一个价转给你？把这些问题理清，社会在这个基础上组织起来。我理解你这个问题，很多地方倒过来，这些参与人也有参与人的习惯，两百万花了也没搞清楚符不符合法律，别人干我也干，遇到事情了傻眼了，人家一说犯法，不得了，也没查查有什么法。作为法治社会建设，慢慢理清楚，要先把权划清楚，在权的基础上通过各种契约把不同的利益、不同的资源连接起来。

智友：相关联的一个问题，现在要拆迁征你这块地，农民得到消息之后，还没有拆迁，因为有的地方现在你家盖一层房给五万，按照层数划分，导致资源浪费，其实不需要住，为了以后多赔一些会盖两层等着拆迁，多赔一些，也很难均衡，目前已经有两层的人如果不按这个的话会……

周其仁：是不是拆迁这么多房子，征用拆迁宪法有限制词，为了公共利益，国防活动需要搞个大坝，公益活动的用地，是要有这个办法，商业性用地为什么要去强拆，农民可以把这块地卖出去，不会搞这个事，最低成本获得最大收益，不是一层住盖两层。现在政府把农民作为利益的对立面，我挣，少赔你，把地拿来最好，农民听说少赔，知道消息后连夜盖二层楼，用机会主义行为获取补偿。还有有些政府工作部门跟拆迁对象连起手来讹财政的钱，这样的事情总会有的，问题就是怎么能够通过法律体系或者制度设计，让这件事情少一点。我的看法，第一收缩征地规模和拆迁规模，一个正常社会没有必要，商业用地怎么征，可以买。农民卖白菜，是商品的销售者有这种奇怪的行为吗？没有，因为好好卖有它的利益在里头，把权利给他，实现他的利益。先让他变成被拆迁户，利益就变成怎么讹你，按房子米赔偿，把米数搞大，按层就楼层提高，这本身是一套游戏规则的结果。首先思考我们需不需要这样的游戏规则，如果需要，需不需要这么大。国外也会有这个事，机会主义行为，发生了，通过有些法对这些行为进行规范，政府赔的钱也是纳税人的钱，有些人连夜盖把财政的钱给他了，拿另外一套东西管。现在的拆迁面太大，征地范围太广，把很多人实现利益的方式扭曲，本来可以有另外的办法实现，现在就耍赖才能实现，这不是好的办法。

智友：目前土地确权的时候，已造成这样的局面，之前回老家，我们家也有这样的情况。我们不住在农村，有的家搬离农村很久了，家里有一座房子，新人进后人出。我们现在是城市户口，宅基地是你家的，土地不确权，觉得这个资本没有流通的时候谁都不在意。有些地方离市区比较近，交通比较方便，村与村之间产生特别大的纠纷，因为这个地位置很好，有的农村听懂一些土改风声，大家就会说本来该属于你的，已经搬离市里，不是农村户口，这块地不给他的，到底是你村还是我村，已经产生纠纷混乱局面，目前有没有比较好的解决办法？

周其仁：确权就解决这些问题，把历史上搞不清的事搞清楚，画一条线出来。

智友：前期由上而下强制性，指明这个是归你的。

周其仁：不是由上而下，参加过确权考察没有？把老的党支部请回来，有的房子土改就有了，有的新的政策，农村的事看起来简单，理起来好复杂，没有从头开始就理清楚，都作为历史遗留问题挂在那里。这次下决心要不要往前走，往前走把这块地基理清楚，理的时候是有代价的。有合理的办法，我们农村要集体所有，在集体范围内有游戏规则，大家都同意。成都确权参加过很多现场考察，很大的社会工程，长远看这个投资是值的。今天糊弄过去，明天后天又翻起来，下决心重新丈量一次，历史上的陈芝麻理清楚，到底合不合理，有没有产权证，以后不吵了。城里人没这些事，商品房第一时间把这个画上，卖的人量清楚，买的人量清楚，中间过户的地方，有登记，整体来说纠纷就很少。农村没有这套确权和财产登记，没延伸到农村去，所以留下大量问题，你说你的，他说他的，一讲好几代人。最后成果要有一个法律表达，手里要有一个像城里人一样的土地使用权证、房屋所有权证、森林的承包证、耕地的承包证，做的地方我去看过，挺好，以后没这些麻烦，以后就凭证说话。

上海郊区很多老一辈人都走了，讲的清楚的人以后越来越少。松江最近全改了，1955年下半年以来所有事情全部理了一遍，多少人出了多少工，当年多少土地入社，耕牛怎么拉进来，全部把这个账理清楚。最近财新杂志有个报道，这个挺肯定，理一次，理完以后再出发，在清楚的地基上再往前搭，搭各种合约，让资源能够有效利用，不要老争论，说不清道不明。

不废除农村建设用地不得用于非农建设 啥都改不成

智友：对于土地政策方面，我一直觉得路径依赖政策上一层一层累计下来始终挥之不去。老师提到改而不革的问题，历史上一些遗留的东西能不能通过改革去掉，这个革的问题有没有什么期待或者就不要多想了？

周其仁：只改不革，有些要废除的要废除，人民公社废除了，这是当年人大通过的。

智友：老师在书中介绍过，土地国有问题本来合法性只是通过一张人大通过的宪法修正案，城市土地国有。

周其仁：这是两个问题，只改不革，革决心要大。由于比较难，要非到不革的问题上来，什么都要废除是不行的。我的看法1998年土地管理法那条要废除，农村建设用地不得用于非农建设，这条不废除啥都改不成。

智友：什么都不规定，法不禁止。

周其仁：所谓革除就是去掉，不出现。不说，肯定没关系，不能说非法，不过这种词要非常谨慎。城市土地国有，仔细读，宪法这句用今天的含义来解读是指城区土地国有。宪法还有一句话，城市土地归国家所有，城市郊区和农村的土地除非有法律规定属于农民集体所有，郊区对应城区。

这些年来把城市的城区边界模糊了，为什么模糊呢？就是因为县改市，把整个县变成市。最早城关镇才能改成市，后来遇到行政成本问题，这个县有一万平方公里，其中五万平方公里城关镇发达起来应该叫市。密度够了，产值达到多少，每平方公里住5000人以上，开始立市都这么立的，要分设，县还在。后来发现搞两个四大班子，市也有四大班子，党委、政府、人大、政协，县还有，行政负担就卡住了。后来在浙江做了实验，整县改成市，城区概念在国土规划当中是有的，叫建成区、待建区、已建区，是有一条边界的。

但是这些年由于有大量农民进城，现在考虑把这个概念从宪法中解释，宪法含这个意思，城市土地属于国家所有，准确的讲城市的城区土地属于国家所有。也可以讨论城区土地怎么变成国家所有，这是另外一个问题，很多城市居民对此也有看法。北京很多胡同拿出叶剑英市长当时签的地契，这是一个历史遗留下来的问题。但是人大常委会通过了，把人大常委讨论的记录找出来，当时不同的委员怎么就这个问题发表意见，怎么最后形成城市土地就是国有。

第一个问题，法律有这条，现在行动只能受它约束，对它不满意的话，第一重新解释，第二修订，或者某些条款废除，无非这几个解决办法。但是法在没改或者没清楚阐释之前，美国有很多宪法条例不同人有不同决定，最后高院决定这个是什么意思。我们这套东西将来需要慢慢完备起来，城区土地是国有，这是我个人之见。是不是解释，人大高院出司法解释，出宪法解释，根据实际社会发生的问题来谈界定，这都是很有意思的过程。

智友：我觉得这种改革，在习主席下面有一定的改革基础动力在，过了几年之后，机不可失，现在高度有点不够。

周其仁：现在能干点什么就干点什么，不是由现在的预测决定。

文章来源：凤凰财经