中国能源体制改革研究报告

能源安全与国家发展研究中心
北京大学国家发展研究院
二〇一四年五月

中国能源体制改革研究报告20140515

目录

一、中国能源问题
二、问题的根源
三、解决问题的思路
四、全面推进能源领域市场化改革
五、结语

附录：专题 报告

专题报告一：电力市场
专题报告二：煤炭市场
专题报告三：石油市场
专题报告四：天然气市场
专题报告五：非化石能源 

摘要

放眼未来，中国经济很有可能在20年内突破200万亿元，成为影响全球经济的决定性力量。但中国未来的经济发展也面临挑战和约束。尤其是中国已经遭遇到经济发展的能源瓶颈，能源消费的总量问题、结构问题和环境问题突显。其中尤为突出的是，我国化石能源储量有限，能源供应长期紧张，但能源利用却相当粗放浪费，且高度依赖于煤炭，导致大气污染问题日趋恶化，不断逼近环境容量和民众忍耐的极限。

成功发展的经验表明，解决我国能源问题的关键在于大幅度提高能源利用效率，并积极发展天然气、核电和可再生能源等清洁能源。但我国能源领域却长期保留着传统计划经济的色彩，其中最集中的表现就是市场高度行政垄断、价格严格管制，严重阻碍了稀缺的能源资源的高效率利用以及上述目标的实现。

回顾历史，审视当下，我们发现，我国能源行业行政垄断的形成，一方面是由于资本密集型的能源行业，在经济发展早期缺乏比较优势，这在客观上要求在改革开放后较长的一段时间内，政府需要以行政性垄断的方式对能源行业进行补贴性保护；另一方面是由于相当长时间内，及时、有效的进行能源供应是我国能源行业的第一要务，来不及就能源领域的各种问题进行深入的改革。

行政性垄断的建立必然要求政府对行业价格进行管制，以谋求公共利益和国有企业政策性保护的平衡。为追求经济高速增长，政府也通过价格管制手段长期压低能源价格，以能源低价来保障工业发展。能源价格管制也表现为“该管（的价格）未管”：能源的消费和生产活动产生严重的环境污染，但包括资源税、污染税等在内的环境价格管制却长期缺位，致使能源价格无法包含其环境成本，不但导致能源价格总体偏低，而且形成清洁能源和非清洁能源的价格结构性失衡。

严重滞后的能源领域市场化改革却使得行政权力成为配置能源资源的决定性力量，市场则难有作为。在经济层面上，当行政干预建立并维护行政性垄断和价格管制，市场的竞争机制和价格生成功能基本丧失，我国能源发展所面临的总量问题、结构问题和环境问题也由此形成，且长期难以解决。市场竞争机制的缺失导致在位垄断企业效率低下、技术创新和勘探开发受到严重抑制、社会收入分配恶化，并由于赋予了在位企业在行业里配置资源的绝对经济权力，容易诱发寻租和腐败行为。而“成本加成”下的管制价格，则由于无法反映市场中不断变化的供求关系以及资源的稀缺性，严重阻碍了稀缺能源的有效配置和高效利用，是能源供应短缺、清洁能源发展滞后以及环境污染日趋严峻的根本性原因。

我国能源消费高居世界第一，但单位GDP能耗却是世界平均水平的1.93倍，美国的2.45倍，德国和法国的3.65倍，日本、英国和意大利的4倍。面向未来200万亿经济总量，改变我国能源发展现状迫在眉睫。发达国家应对能源危机的历史经验表明，旨在通过价格手段节约能源消费、提高能源利用效率的“节流”政策是实现我国经济社会可持续发展的唯一选择。倘若中国的能耗比能降到日本、英国、意大利、法国和德国等主要经济体的水平，中国就能以当前或略高于当前的能源总消费水平支撑4倍于当前的经济总量。

“节流”就要求打破我国能源领域现行的行政性垄断和价格管制，同时利用市场和政府的手段把能源的价格机制理顺，让价格真实反映能源资源的稀缺性和环境外部性，并以此来促进能源的节约、高效利用和清洁能源对高污染化石能源的有效替代。而中国当前经济发展的新形势以及民营企业涉足海外油气田投资的新迹象则表明，全面推进能源领域市场化改革的时机已经成熟。对此，本报告提出以下建议：

（一）推进能源领域的市场化改革，首先是要破除石油、天然气和电力三大行业各种形式的行政性垄断，放开市场准入。在油气领域，经由先易后难、逐步推进的策略，可先打破原油和成品油进口环节的行政性垄断，放开下游流通环节；再组建矿藏资源交易所，允许油气矿藏的自由交易；最后放开上游油气勘探环节。对于天然气管道和电网的自然垄断问题，则可借鉴国内外“网运分离、放开管网投资、管网之间无歧视性准入”的成功经验，先将管网从现有的油气公司和电力公司完全分离出来，新成立的天然气管道公司和输电网公司不得参与天然气和电力的具体经营。届时，根据网运分离后的市场实际运行效果，可考虑进一步将管网公司根据区域进行横向拆分，变全国性的自然垄断为区域性的自然垄断，并放开天然气管道和输电网的投资建设。

（二）取消竞争性领域的价格管制。在破除行政性垄断之后，在能源领域，除了区域天然气管道和电网的自然垄断，其余各个领域和环节将基本形成竞争性的市场。此时，成品油价格、天然气价格、上网电价和销售电价均可适时放开。而电力和天然气的管网运输价格，则应保留现行的价格形成机制，以“成本加成”的原则进行管制定价。另外，目前电力领域的交叉性价格补贴应转由财政支出。

（三）加强政府对能源消费的环境外部性管制。在征收污染税、补贴清洁能源和污染权交易这三种市场化手段中，应首推在降低其它税收（例如企业所得税）、维持税收总量平衡的前提下，征收煤炭和石油的污染税。在具体征收措施上，可先对石油和煤炭征收适量的燃料税，再考虑对电厂、水泥和钢铁等用煤大户进行监控，根据污染物实际排放量对这些企业加收额外的污染税。

先破除各种形式的行政性垄断，形成充分竞争的市场环境；再由市场形成价格，适时取消竞争性领域的价格管制；最后，政府外部性管制及时跟进。上述三步，体现了“市场的归市场，政府的归政府”的改革原则，意在最大程度的减少政府对市场的干预，为市场机制在能源资源的配置中起到决定性作用，创造了先决条件。这既延续了过去三十年我国在能源领域市场化改革的进程，为中国能源发展的长治久安奠定基础，也将为中国未来经济的持续发展提供有力保障。